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作者： 許毓圃 ( 2007年1月30日 14:45)
關鍵字：公務人員考績 行政命令 評量

報載行政院張院長在訪視人事行政局時表示[1]，公務人員考績，主管囿於人情，未能依法落實執行，指示對考列甲等人數應適當設限，人事行政局並即表示[2]，考績甲等比率將規定以三分之一為原則，最高以不超過二分之一為限，並將以行政命令規範，期能於本年底起實施。對於公務人員考績甲等比率逐年攀高，致考績失實現象，確有檢討必要，但如果未先針對形成原因研擬改善對策，而僅採簡易而具爭議之回頭老路，以消極方式恢復設限，作為遏止甲等比率偏高流弊，並以行政命令方式規範，似已偏離考績本旨，損及公務人員合法權益，亦有違依法行政要求。

按公務人員考績法已明確揭示「應本綜覈名實、信賞必罰、作準確客觀之考核」。所謂綜覈名實，主要在提示執考核權柄者對屬員考績之評定，應依據其平時之工作績效、操守品德、學識才能、發展潛力等作客觀確實之綜合評量，並據以評定其等次，亦即考績等次應與實際表現相符，且考績之功用乃在獎優汰劣，為肯定工作人員成就，激勵士氣、增進效能的有效方法。故公務人員考績等次之決定，本應依據其實際表現由考評者「作準確」之評定，無另作人數設限之必要，始能達到名實相符的要求，設有某公務員平時盡忠職守表現優異，合於考列甲等規定，竟因名額所限降其等次，不惟有失「綜覈名實」之旨，且亦挫其銳氣與工作熱忱，損及其合法權益，失卻激勵士氣，提昇工作績效之功能。

考績甲等逐年攀高，誠如張院長所指出，乃「主管囿於人情，未能依法落實執行」，固為部分事實，但亦有法制上之缺失，就主管考核而言，法制上雖要求主管人員應備平時成績考核手冊，具體記載屬員優劣事蹟，以為年終評定考績之依據，但多徒具形式而未落實，評定考績時類多憑主觀印象或親疏關係而定其等次，或一視同仁評以相同等次以示惠部屬，以致考核失實，實應就此妥謀改善對策，為強化主管重視考核觀念，並課以確實考核之責，對考核失實者應本逐級監督作用，追究其考核不實責任，以促使主管人員重視依法執行考核工作；在考核法制上亦應一併配合檢討，使其易於落實執行，例如考列甲等之積極條件與消極條件部分猶嫌寬泛，且各類公務人員如司法、警察、稅務、醫療、一般行政等之工作特性有異，所負職責不同，今以同一條件適用於各類人員，作為考評衡量準據，難免產生扞格，主管機關實應先就規定較為寬泛之評量條件，研究作具體明確之規定，對於性質特殊及職責差異較大之人員，按其特性及職責分別增訂若干評量基準，使考績評量制度更為具體客觀而易於落實執行。

公務員考績甲等比率設限，並非新創辦法，而是屢試屢廢措施，其癥結即在採行名額限制，無法達到「綜覈名實」之要求，按民國五十一年修正公布之公務人員考績法即有考列一等（及現行之甲等）人數，不得超過受考人三分之一之限制，由於名額所限，若干表現優異之公務同仁無法考列一等，主管為平息爭議採輪流者有之，考績獎金平均分配者有之，而最為詬病者則為考列一等者多為高階主管或資深人員，基層或資淺者難有考列一等之機會，形成士氣之嚴重打擊，五十八年公務機關實施職位分類強調以事為中心，在考績方面尤重綜覈名實，而取消名額限制，但因當時並未訂定考列甲等條件，為免過於寬濫，而由總統府及五院秘書長於民國六十年會談決定，考列甲等人數以三分之一為原則，最多不得超過二分之一，並以行政命令規範，此一設限規定，以當時仍屬動員戡亂時期，而地方制度法、行政程序法亦未制定施行，實施初期在法制上較未引起爭議，但執行上之偏差及缺失則一如以往繼續存在，且以行政命令設限之作法，亦漸引起外界指摘為法無依據，是以在規劃兩制合一之新人事制度時，經廣泛深入研究後，始改採現行以明定考列甲等條件作為評核之標準，實施近十五年來，在比率上確年有攀升，但以往發生之輪流或基層人員考列甲等偏低之現象已大幅改善，不公不平之聲浪亦告消匿，對鼓勵公務人員士氣提昇工作績效具有正面效益，其間民國七十九年考試院曾提出考績法修正案，擬增列考列甲等人數以五分之二為原則，最多不超過五分之四為限，（即百分之六十至八十）但為立法院否決，認為人數設限，難免遺珠之憾，且難避免執行偏差，應信任機關首長公正客觀之考評。如今擬再重回設限老路，就法制上言，立法院已否決之修正案，行政部門能否以行政命令作更嚴格之規定？實值主管機關深思。且行政程序法已自本（九十）年一月一日起施行，該法第三條第二項第七款雖規定對「公務員所為之人事行政行為」不適用該法程序之規定，但主管機關法務部前已作成解釋「…對公務員權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為，或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害者，仍應依行政程序法之規定為之」，復查行政程序法第一百五十條第二項明定「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。公務人員考績法第六條第二項僅規定「考列甲等及丁等之條件，應明訂於本法施行細則中，以資應用」。並未授權得訂定甲等人數比率，同法施行細則既已依據本法之授權訂定考列甲等條件，自無以行政規則另作人數比率限制之餘地，且公務人員考績甲等人數比率設限，自屬對公務員在法律上利益有重大影響之人事行政行為，在依法行政的原則下，似不能以行政命令做脫法限制。且多年來由於高等教育發達，勵行考試用人，公務人員素質已大幅提高，在要求政府服務效能與品質提昇及持續推動行政人力精簡之前提下，公務人員之職責已相對加重，工作績效亦已大幅提昇，如將考列甲等人數作嚴格之限制，將可預見以往流弊與缺失必將重現，且亦打擊公務人員士氣，對提昇工作效能實無助益。復依地方制度法規定，各級地方政府在不牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例之情形下，均可本其地方自治職權訂定自治法規，考績甲等人數在無法律授權情形下以行政命令設限，地方機關如不遵令執行，必將形成爭議或一國多制，徒增處理之紛擾。

公務人員考績重在「綜覈名實」，與準確客觀之考核，為肯定公務同仁工作績效，激勵士氣、增進效能之有效方法，主管機關先宜在現行法律規範之原則下研究改善對策，不宜脫法設限，以免治絲益棼，而影響公務人員士氣與工作熱忱，縱有設限必要，亦應循修法程序辦理，不宜再以行政命令便宜行事。

[1] 請參考90年7月28日聯合報第四版「公務員甲等 擬降至30%-50%」。

[2] 同上，為人事行政局副局長李若一之發言。

• 許毓圃

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