詹火生
林建成一、背景說明
回顧五、六○年代，當時國家百廢待舉，人民生活困苦、通貨膨脹嚴重，早年退休之公務人員，相較於現今公務人員薪資水準，待遇明顯偏低，且依照銓敘部的統計，當時退休人員所領取之一次給付退休金平均僅有十餘萬元。政府為保障當時退休人員的權益，及其眷屬的生活，特別制訂優惠存款政策，並以兩年期銀行定存利率的一點五倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全。
但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12%，若再以一點五倍計算，已經是18%。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將一點五倍浮動利率調整為固定18%。因此，從民國四十九年底開始，政府透過行政命令的方式，提供所有領取一次退休金者18%的優惠存款利息，以補充其退休所得的不足，這就是目前18%優惠存款政策的由來。雖然此一利息補貼政策一直延續至民國八十四年退撫新制實施後為止，然因後來大部分退休公務人員多選擇月退休金，對國家財政影響並不大。以銓敍部公務人員退休人數統計為例，截至民國九十三年底止，領取一次給付退休金者只有436人，僅佔6.3%，而領取月退休金者，比例高達93.7%。
二、優惠存款的受惠對象
早期政府為了穩定統治基礎，保障所有軍公教人員的退休所得及福利，除了上述公務人員退休採行18%優惠存款之外，亦陸續推出「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」、「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」、「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」、「學校教職員退休金優惠存款辦法」、「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」、「退職政務人員一次退職酬勞金優惠存款辦法（原為政務官退職酬勞金優惠存款辦法）」等，以嘉惠所有領取一次給付的軍公教退休人員。由於過去我國的退休撫卹制度多未實施年金制，即大部分採行一次給付制，18%優惠存款政策雖有爭議，但透過按月給付利息的方式，也避免了老年貧窮的風險。
因此，所謂的18%優惠存款，並不等同於公保養老給付一項，受惠的對象還包括軍職人員、教育人員、卸任的政務人員、中央民代、縣市長與鄉鎮市長等公職人員。根據人事行政局的統計，領取18%優惠利率的退休公教人員約有十二萬九千多人，退伍軍人廿萬三千多人，總計卅三萬多人。如果18%優惠存款政策合法卻不合理，則需要改革的對象就不應僅限於公保養老給付，而應該就所有優惠存款的受惠對象，全盤進行檢討才是。尤其18%優惠存款政策並未限制最高存款額度，造成高階退休人員所得與中、低階退休人員差距過大，這才是未來改革的重點，對於減少國庫支出也比較有實質的助益。
三、關於優惠存款政策的改革方案
近幾年來，隨著銀行存款利率的微利化、失業率上升與經濟持續下滑，使得18%優惠存款政策與目前經濟不景氣形成強烈的對比。再加上過去政府為照顧軍公教人員，除了18%優惠存款外，其他優惠措施還包括高所得替代率的月退俸、健保費以全薪的八成計算、子女教育補助、優惠購屋貸款、所得稅減免等，日後並未因軍公教薪資逐漸合理化，而有所調整，容易造成工農階級的相對剝奪感，這也是後來社會大眾觀感不佳的主因。
對於18%優惠存款政策的改革，目前有全數刪除所有18%優惠存款、按所得替代率的九成或八成調降公保養老給付優惠存款的額度，與不論所得多寡一律限制所有優惠存款最高額度為200萬元等數個方案。首先，關於完全取消18%優惠存款政策，這不僅違背政府與軍公教退休人員間的僱用契約與誠信保護原則，對於早期退休的公務人員，生活勢必更加困難。其次，關於考試院所研擬的所得替代率方案，其所製造的問題恐怕比想要解決的問題還多，依照銓敘部的說明，若公務人員在職時有支領主管職務加給或較高專業加給者，其退休所得替代率可能在70％以下，甚至僅達60％左右。因此，不論未來考試院以所得替代率的九成或八成為基礎，來調降公保養老給付優惠存款的額度，預估受波及的對象將是大多數的中、低階公務人員，高所得者領取18%優惠存款的不合理現象將依然存在，未來即使付諸實施，選舉一到，難保又有政治人物在18%優惠存款上大做文章。
此外，考試院所謂的所得替代率，以公務人員為例，其計算方式是以退休金加上公保養老給付的18%優惠利息來計算其退休所得。然而公保養老給付是屬於保險制度，公務人員當初在職時均依規定繳交保險費，因此退休後才得以依法領取養老給付。公保養老給付給予18%優惠利息合不合理，政府可以另外進行檢討，但將公保養老給付的18%優惠利息併入計算公務人員的退休所得，顯有違反保險之精神。再者，當初領取一次給付之退休人員，其一次給付金如何換算成考試院的所得替代率方案，如果考試院沒有針對領取一次給付者提出合理公平的換算方式，那所謂的所得替代率方案，不就是在變相懲罰當初選擇領取月退俸的公務人員？
因此，不論所得多寡一律限制所有優惠存款的最高額度，才是較可能的解決方案。若以最高存款額度200萬元為例，每年18%優惠存款利息為36萬元，平均每個月3萬元，受波及的對象僅限於少數退休政務人員和高階軍公教人員，既不影響大多數軍公教退休人員的權益，也符合民眾改革的期待，相較於廢除18%優惠存款方案，以及考試院的所得替代方案，將更能節省國庫的支出。
四、政府應儘速開辦國民年金保險
18%優惠存款政策有其歷史因素及背景，而且民國八十四年退撫新制通過實施之後，政府就已經凍結了18%優惠存款政策，意即民國八十四年以後的年資，就不再適用18%優惠存款政策，未來將可逐步減輕國庫的負擔，採漸進式的方式取消具爭議性的18%優惠存款制度。況且18%優惠存款政策僅是行政命令，政府要調整隨時都可以進行，並不需要透過立法院的修法程序，更不需要每到選舉就老調重彈。目前台灣的老年人口已超過218萬人，佔總人口的9.6%，將近一成的老年人口中，除了軍公教退休人員與勞工享有退休制度的保障之外，其餘的老人大多僅能依賴每個月四千元的老農津貼，或是三千元的敬老津貼生活，政府除了積極改革軍公教退休制度外，更不應該忽略了這群沒有退休保障的老人！國民年金制度從規劃開始至今已超過十年，每延宕一年時間開辦，國庫未來所承受老農津貼、敬老津貼的財務壓力將更加沈重。
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