隋杜卿
劉內閣擬與大陸方面簽訂「綜合性經濟合作協定」(Comprehensive Economic Cooperation Agreement, CECA)，近日來不僅引發朝野爭議，連國民黨立委都傳出對行政院不認同的聲音。
爭議的內容主要有三：第一、由於ＣＥＣＡ與大陸港澳之間所簽訂的ＣＥＰＡ（Closer Economic Partnership Arrangement，更緊密的經貿安排），在英文縮寫方式極為類似，因而使得國內有些人，特別是在野的民進黨質疑ＣＥＣＡ是否會是一種「矮化主權」的經濟協議？
第二、由此並導出台灣與大陸簽訂ＣＥＣＡ的內容，應該「（行政院）先簽（立法院）後審」，或是「（立法院）先審（行政院）後簽」的爭議。
針對上述兩項爭議，馬英九總統特別接受媒體專訪，將名稱定為「兩岸經濟合作架構協議」（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA），他並表示：「兩岸簽署經濟合作架構協議可以在協商前將內容重點向國會報告，並舉辦公聽會讓人民參與。」
在馬英九總統親自定調以後，立法院長王金平除了澄清「從未說要『先審後簽』」以外，並表達：「希望政府先提具體方案到立法院『兩岸事務因應對策小組』討論溝通，簽署後再送到立法院審議。」的看法，「先簽後審」看似在執政黨內部已獲得共識。但民進黨卻加碼提出「政府主動發動公民投票，由人民直接決定」的要求，執政黨立委吳育昇則認為：「這種議題交給國會來監督，來做充分溝通就可以了」。這就產生了第三個爭議：「兩岸經濟合作架構協議」是否應交付公民投票？
事實上，在政治口水之外，這三項爭議均涉及憲政體制的運作，才是國人應該思考的嚴肅議題。
首先，簽訂ECFA會不會矮化我國的主權？站在民進黨主張建立台灣共和國的立場來看，我們可以理解，任何促進兩案良性互動的方案，都可能被懷疑有「賣台」的可能。但是，國人都知道，這只是民進黨失去執政權以後，又回到受意識型態脈絡拘束之中的反應。
君不見，前總統陳水扁在任期內曾經多次公開呼籲，海峽兩岸有必要「建立和平穩定的互動架構」，並從相關經貿議題先著手；而蔡英文主席在擔任陸委會主委期間也表示過，兩岸必須協商解決的經貿議題很多，比方台商投資保障協定和世界貿易組織 (WTO)架構下的兩岸進出口的問題等。由此可證，無論「名稱」如何，兩岸簽訂ECFA都是必然的趨勢，也根本不會產生「矮化主權」的疑慮。
其次，司法院在民國82年12月24日做成釋字第329號解釋就指出：「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締約之國際書面協定，包括用條約或公約之名稱，或用協定等名稱…，而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者外，亦應送立法院審議。」
雖然該號解釋特別指明：「臺灣地區與大陸地區間訂定之協議，因非本解釋所稱之國際書面協定，應否送請立法院審議，不在本件解釋之範圍。」但〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例〉第4-2條第2項明訂：「本條例所稱協議，係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書；協議之附加議定書、附加條款、簽字議定書、同意紀錄、附錄及其他附加文件，均屬構成協議之一部分。」 同法第5條第2項亦規定：「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查」，所以，ECFA當然應送立法院審議（或備查），並無疑義。
至於「先簽後審」，或是「先審後簽」的爭議，其實也根本是一個假議題，因為恰在該號解釋中，李志鵬大法官的「不同意見書」就根據國際法指出：「聯合國各會員國於一九六九年五月二十三日通過簽訂「條約法公約」，作為國家之間訂立條約之規範。根據該公約規定，締結國際條約之主要程序如下：（一）派遣代表並授與全權證書，（二）有關代表協商條約內容，（三）簽署條約，（四）立法機關批准條約，（五）條約生效，（六）履行條約義務等等。」事實上，我國行政部門歷來與其他國家所簽訂的任何條約或協議，也都是「先簽後審」，並沒有因為政黨輪替而有所差異。因此，「先簽後審」不僅符合國際法的規範，也是我國憲政體制的運作「慣例」。
當然，立法院事後是可以否決行政機關已經談定的協議條約，這是憲法上立法機關監督行政機關的一種憲政架構的設計，但要求「先審後簽」確實並不符合民主憲政國家的慣例與民主體制。劉院長在立法院答詢時表示：「立法院擁有否決權，立法院若不同意，協議當然無法生效，不具效力。」，的確是精準體現憲政體制的見解，值得國人肯定。
再從我國「雙首長制」的憲政體制來說，當總統與立法院的多數黨都是由同一政黨所擔綱時，行政權的主導者本來就是總統，透過所任命閣揆來推動政策，國會的功能就是為實權總統背書。
至於立法院會希望「先審後簽」的主要原因，乃是因為國民黨本身並沒有讓黨籍立委感受到立法院「參與決策權」的關係，這正暴露了國民黨重新執政後黨政協調機制還不夠健全的弱點。換言之，如果讓多數黨籍立法委員感受到尊重與參與了決策，就不可能有強烈要求「先審後簽」的聲音；即使是「先簽後審」，以國民黨在立法院握有超過「穩定多數」的優勢，主導立法院運作當然不成問題。
最後，民進黨要求「政府主動發動公民投票，由人民直接決定」，更是違法的胡鬧之舉，因為〈公民投票法〉第13條明文規定：「除依本法規定外，行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項…。」如果民進黨真的要將ECFA提交公民投票，只有兩條途徑：一、立法院決議；二、公民連署。依目前政治態勢來看，民進黨不妨早日進行公民連署的準備吧。
一向仰賴出口導向為主的台灣經濟體系，面對全球金融風暴後的經濟困局，挑戰尤其嚴峻，國民黨政府絕不能有絲毫怠惰、卸責的藉口，但也需要全體國人以及在野黨共體時艱，大家真的不必再侷限於兩岸經貿協議名稱英文縮寫的爭議，才能夠同心協力推動對台灣經濟發展有利的方向。
（本文代表作者個人意見）
尹啟銘
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