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作者： 曾巨威 ( 2007年11月7日 13:50)
關鍵字：營業稅 稅改

立法院財政委員會日前初審通過營業稅法修正案，收回對行政院調整稅率的授權。根據營業稅法第十條規定，「營業稅稅率除本法另有規定外，最低不得少於百分之五，最高不得超過百分之十；其徵收率，由行政院定之」，這項立法授權始自民國七十四年實施加值型營業稅時，即已存在。惟行政院在此二十年間，從未藉此授權調高過稅率，換言之，這項彈性授權的立法效果還未曾真正實現。一般認為，既然行政院空握有二十年的授權而不知利用，如今立法院將其收回，徒然只具形式上的意義，並沒有實質上的差別。然而，仔細考量，這項改變對未來財政部所要推動的銷售稅制改革，仍將產生不利影響。

回顧當時進行加值型營業稅的創立，各方意見不一，產業界的抗拒與反對聲音甚大，社會大眾對於物價上漲的疑慮更引起嚴重關切，加上對於實施後稅收的變化無法明確掌握，最後，在將衝擊降到最低的改革原則與要求下，立法之時才會決議給予稅率的訂定某些彈性，透過立法授權的方式，由行政院在上下限之間自行選擇適當的徵收率。此外，由於當時採行加值稅的先進國家，其稅率大多高於百分之五，為維持未來與其他國家稅率相當的可能性，法律上亦要賦予行政院較自主的稅率調整空間。然而，租稅問題永遠無法擺脫政治因素的干擾，尤其是提高稅率這種「加稅」的動作，更難以避免被操控成政治上的禁忌，致使得行政院空有授權二十年，卻從未敢嘗試調高營業稅率的現象。但以前未曾用過，並不表示將來亦不會使用；更何況目前政府正在積極推展稅改，保留營業稅率的調整彈性，對於下階段銷售稅改革乃具有特殊而正面的助益。

其一，立法授權乃表示立法院對於營業稅率的水準，只要能在其所訂定的上下限範圍內，皆可接受並認為適當。換言之，若行政院將稅率從百分之五調高至百分之六，因為它是在法定授權範圍內的調整，行政院固然須對此加稅改革負起「政治上」的責任，但卻無須承擔「法律上」的後果。不論是百分之五或百分之六，都是視同已「預先」經由立法院通過的稅率，行政院只是挑選而已。今若立法院將此授權收回，未來行政院不但須負擔加稅的政治風險，在此之前，還得先經過立法院的審議而承受政策決定的責任。如此作法，將大大降低行政院未來從事銷售稅制改革的動機與誘因。

其二，去年所得稅的改革，涉及最低稅負制的建立，故須要制訂新法。財政部今年計畫推出的銷售稅改革，其中營業稅只是扮演稅率的調高以發揮稅收維持或平衡的功能而已，完全不涉及營業稅「制度」本身的變革。在立法授權下，稅率的調整乃是在既有的制度下進行，故不會觸及制度變動的爭議，較為符合財政部的規畫與期待。今若立法院將此授權收回，則稅率調高本身即構成制度變動的一部分，在立法院討論時，必將增加通過的困難度，且亦容易受到其他條文的影響而發生「擦槍走火」的修法結果。

其三，財政部計畫送出的銷售稅改革包裹法案，主要內容為營業稅率調高至百分之六，於此同時，並配套廢止印花稅，且取消四項貨物稅以及部分娛樂稅的課徵項目。由於是整體銷售稅結構的變革，故其中不同稅目間稅負有加有減，相互搭配，俾一方面維持稅收的中立性，另一方面則避免單獨加稅可能造成的反彈壓力。依照立法院的習性，減免稅的修法通常不但都能輕易通過，甚至還會出現額外加碼的意外。如果營業稅率的調整授權不變，行政院便可擁有較大的彈性，視立法院通過的減免稅結果為何，在立法授權的範圍內，靈活的決定稅率調高幅度。今若立法院收回授權，未來發生廢止與取消課稅的修法通過，但提高稅率的加稅部分則被打回票的情形，行政院將毫無能力與籌碼因應與抵擋。如此，不但將打亂了稅改原先的規畫與佈局，且更加深了國家財政惡化的壓力。

總而言之，面對營業稅率調整立法授權是否收回的問題，朝野政黨皆須要作專業與審慎的思考。立法委員不應只以「加稅未經立法院，將讓人民心生疑慮」的表面理由，一味的主張收回授權。同樣地，行政院也不應鄉愿的以授權只是徒具形式的想法，便輕易的放棄此項原有的權力。一切都要以對未來稅改推動的影響為考量，才是正辦。

（本評論代表作者個人之意見）

（本文刊登於95年5月15日工商時報社論）

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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