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作者： 林建甫 、 周信佑 ( 2010年12月30日 09:09)
關鍵字：地方財政 財劃法修正草案 五都升格

五都升格後，改制後的各種問題隨之登場。有人預言：「五都升格至少亂一年。」如何減少「磨合期」，讓直轄市的運作趕快上軌道，推動財劃法修正案刻不容緩。然並非每個縣市都領情，近日立院召開「五都改制後的地方財政問題」座談會，多名農業縣市首長認為，新版財化法修正案把窮縣生機剪斷，質疑財劃法修正案分配不均。

長久以來，我國地方政府財政普遍存在的問題有三：一是自有財源偏低；二是人事費占歲出比重過高，支出結構僵化；三是地方政府債務負擔沉重。三大問題交織，導致地方積極爭取較多中央經費補助，且屢屢產生不平之鳴。在「中央集權又集錢」下，中央與地方的關係甚至是對立。

先前各縣市努力拚升格，最主要就是要從統籌分配款獲取更大的補助。從整體國家的稅收來看，錢就是這麼多，在財源有限下，如何給予新的直轄市更多的資源，又不會讓非直轄市縣市財政遭排擠、縣市邊緣化，造成地方城鄉發展嚴重失衡局面，嚴重地考驗財政部。

為恐巧婦難為無米之炊，中央決定擴大中央統籌分配稅款規模，讓稅源多樣化。整體的思維，中央除了給予現行北、中、南三大生活圈行政權，財政部應給予新地方更多財政權。縣市合併及升格後，直轄市內掌管的區域面積擴大，業務量和項目增加，為了更有效率的分配財政資源，中央授權將更形重要，也就是相關業務要配合移撥，由地方政府辦理，自行規劃運用，這將會比中央統一分配來的更有效率。在權責相符下，更可以強化區域整合。

根據財政部研擬的財劃法修正草案，將營業稅減除稽徵經費及依法提撥之統一發票給獎獎金後的全數、菸酒稅減除稽徵經費及直接分成的其餘收入及所得稅一定比率納入中央統籌稅款。

如此擴大中央統籌稅款規模後，依照財政部目前的規劃推估，新版財劃法將釋出982億元，以增加地方整體財源。但由於修法不及，明年統籌稅款仍按比率分配，但將現行直轄市43%、縣市39%及鄉鎮12%，分別調整為61%、24%、9%，初估台北市明年所分配的統籌稅款323億元、高雄市216億元、新北市226億元、台中市178億元、台南市148億元。這是正確的方向。

事實上，地方政府的主要財源大致可分為三類，一為自有收入，包括地方稅、規費及統籌稅款等；一為補助收入，包括一般補助與計畫補助；另一則為舉債收入，包括發行債券與銀行借款。在財源方面，不談舉債收入，除自籌款的增加外，就是統籌稅款和補助收入，財政部此次修法已兼顧把餅做大，增加統籌稅款規模，同時將統籌稅款與補助款合併考量，且保證每一地方政府從中央所獲配的財源都能維持「只增不減」的局面。

另外，此次修法也將分配公式入法，避免再逐年檢討修正。公式入法就是要建立內在自動調節機制，將可防止年年上演搶錢大戰。直轄市、及縣（市）一體適用，並無差別待遇。該公式兼顧財政能力及財政努力。前者就是要考量基準財政收支差短，滿足基本財政需求標準；後者則考慮績效，以強化地方財政努力誘因，一來撙節支出，二來增加地方稅收。

財劃法涉及資源分配，屬零和規則。此次修法可說極具誠意，希望每個首長都能以整體利益考量之，勿過度本位主義，否則若要達到每位地方首長都滿意，那財劃法就不用修了。

中央大幅增加了地方自主財源的同時，政府也應相對要求提升財政紀律和財政努力誘因。地方政府不能再依循舊習、動輒喊窮，向中央伸手要錢。換句話說，中央政府就像是父母體認到小孩已長大，給予地方更大的財源自主空間；而地方政府在增加自主財源之後，更有責任落實地方治理，提升財務效能與城市競爭力。

我們期待中央與地方能夠建立起夥伴關係，落實跨域治理的理念，讓縣市改制升格與財劃法的改革成為我國地方財政脫胎換骨的重要推手。

(本文僅供參考，不代表本會立場)

(本文刊載於2010年12月29日經濟日報)

• 林建甫
• 周信佑

台灣大學經濟學系名譽教授
中信金融管理學院講座教授

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高級助理研究員

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