曾復生
何志勇
一、前言
二○一○年一月一日，馬總統在元旦文告中表示，政府不會一廂情願，將台灣對外關係完全寄託於兩岸關係的發展，會採取平衡原則，讓兩岸關係與對外關係相輔相成，同步前進，不會有所偏廢；同時，馬總統強調，兩岸關係在中華民國憲法架構下，維持「不統不獨不武」狀態，並在「九二共識」基礎上，推動兩岸交流與合作，這不是消極地維持現狀，而是積極地爭取「一段足夠長的時間」，讓兩岸人民透過經貿、文化各方面的深度交流合作，並在中華文化的基礎上，為兩岸爭議尋求一條務實可行的出路。
二○一○年一月一日，「美台商會」（U.S-Taiwan Business Council）會長韓儒伯（Rupert J. Hammond-Chambers），在年終報告中表示，美國國務院、國防部和貿易代表署，對加強美台關係都有興趣，但「很遺憾，這些努力碰到白宮就搞砸了；白宮顯然把台灣看待成美國在亞洲利益的一道障礙」；隨後，韓伯儒強調，美台商會今年將著力促請美國政府落實四項議題包括：一、在不設條件下，恢復美台TIFA協商；二、終止軍售包裹式通知國會的做法，改為分項隨時通知；三、接受台灣購買六十六架Ｆ-16C/D型戰機的申請書；四、恢復部長級官員訪台。
二○○九年十二月三十日，中共各涉台部門在北京人民大會堂召開學習座談會，由大陸國務院國務委員戴秉國主持。大陸政協主席賈慶林表示，「胡六點」確立了推動兩岸關係和平發展的思想、任務和政策；隨後大陸國台辦主任王毅強調，兩岸交往機制化和制度化進程日趨明朗，兩岸加強對話的重要基礎是反對台獨、堅持「九二共識」；解決複雜問題的根本思路是「建立互信、擱置爭議、求同存異、共創雙贏」；推進協商的有效途徑則是先易後難、先經後政、循序漸進。
二○○九年七月二十七日，美軍太平洋總部司令基亭將軍，參加「中美戰略與經濟對話」，並針對美「中」台軍事關係，接受媒體訪問時表示，馬英九總統上台後，兩岸都採取降低緊張的行動；今日沒有跡象顯示，美國應該比昨天更憂慮台海情勢；只要台海一天不緊張，就離和平解決兩岸歧異更近一天；美國讚賞兩岸朝解決問題的方向前進，也鼓勵這些行動。此外，基亭將軍強調，美「中」兩軍的關係時斷時續，現在雙方整體上有恢復交流的共識；目前雙方可能最先恢復的，是美「中」海上軍事安全磋商會談；同時，美方正密切注意中共潛艦武力和其他軍事能力的發展，準備與中共軍方就此議題進行對話，希望多瞭解中共發展軍力的意圖，因為雙方交流對話，才能增進瞭解與互信，進而降低誤判與衝突的可能性。
二○○九年八月上旬，大陸中國社科院台研所所長余克禮，在八月號的「中國評論」發表專文「兩岸應正視結束敵對狀態簽訂和平協定的問題」，並列出五項研究議題包括：（一）兩岸尚未統一的特殊情況下的政治關係；（二）台灣當局的政治地位，即如何解決「中華民國」的地位；（三）結束兩岸軍事對峙狀態，建立軍事安全互信機制；（四）化解兩岸政治意識形態對立；（五）兩岸和平協議框架。
美國總統柯林頓主政時期的對華政策核心智囊之一，現任華府喬治城大學教授唐耐心博士（Nancy Bernkopf Tucker），在美國研究亞太重要議題的智庫「國家亞洲研究局」（The National Bureau of Asian Research）所出版的「亞洲政策」（Asia Policy, No. 8, July2009），發表一篇題為＂At the Core of US-China Relations＂的研究報告指出，「台海議題」仍是美「中」之間敏感的重要議題，同時美「中」台間的互信基礎依然脆弱。目前，台灣的主流民意傾向於維持政治自主性的現狀，但是中共方面限制台灣國際空間的能力與資源卻越來越多；此外，當中共所擁有的軍事和經濟優勢增強之際，反觀台灣的政治制度與民眾所享受的民主權利，對大陸人民的吸引力卻正在逐漸減弱。
唐耐心認為，由於中共實力的強化與台灣實力的弱化，已經影響到美國在台海地區戰略與利益。更值得注意的是，台海新形勢的消長變化，將會對「雷根總統對台六大保證」的政策基礎，造成明顯的衝擊，同時，華府與台北若缺少穩固的互信基礎，將導致台北方面很難有充份的信心與北京進行對話。
最後，唐耐心建議，歐巴馬、胡錦濤與馬英九三位領導人，必須建立一個透明互信的對話平台與政策共識基礎，以維持台海地區的和平與穩定，其中的具體措施包括：（一）交換重要的政策資訊以增進互信；（二）定期的高層對話以減少誤判與誤解；（三）互相體諒彼此內部的政治壓力與限制；（四）強化政治、文化與社會的溝通互動。
二、美「中」建構軍事互信機制的虛實
二○○九年十一月中旬，美國總統歐巴馬出席在新加坡舉行的亞太經濟合作論壇（APEC）領袖峰會，並前往北京進行訪問。中共駐美大使周文重表示，歐巴馬總統訪問北京是「中」美雙方加強對話、增進互信、擴大合作的重要機遇；同時，周文重指出，「中」美已經建立起六十多個對話磋商機制，兩國戰略對話也從無到有，為雙方加強對話與合作提供重要平台。
然而，美國方面推動的美「中」軍事交流對話，仍面臨相當明顯的限制因素，其中包括：（一）中共軍方瞭解美「中」的軍事科技能力差距仍大，因此不願在增加透明度的壓力下自曝其短；（二）中共軍方不願公開其積極強化戰力的重點項目；（三）中共軍方不願意加入美俄戰略性武器的裁軍對話，導致美俄中共三方面的「軍事互信機制」無法有效建構發展；（四）美「中」雙方的政治領導人，都傾向於把雙邊的軍事交流與對話活動，納入彼此政治互動關係的重要環節，成為提升或降低政治關係的籌碼。
整體而言，美國的戰略規劃圈正在深思如何轉化共軍的戰略意圖，使中共的軍力成為亞太地區和平穩定的貢獻者，而不是破壞者，其中包括：發展區域性的安全合作架構、增加各國間在經貿等領域的互動關係、強調此地區若爆發軍事衝突所必須付出的社會經濟代價、鼓勵中國大陸周邊國家與中共發展雙邊或多邊性質的軍事互信機制，以及加強美軍與中共軍方高階和中階軍官的交流互動，進而能夠增加彼此間的軍事活動透明度，並降低雙方因誤判或無法直接溝通，而爆發軍事衝突的風險。
不過，從中共軍方的角度觀之，美「中」軍事交流與對話的限制因素關鍵，在於美國對中共的戰略意圖不明確。雖然美國不斷的表示願意透過交流互訪與聯合軍事演習的方式，建立雙方的軍事互信機制，但是，中共軍方認為，只要美日軍事同盟，仍然把中共視為假想敵，雙方要想建立深層次的軍事交流對話，恐怕還有許多障礙有待克服。
三、台美建構互信機制的共識基礎
美國戰略規劃圈人士自二○○九年五月上旬，正式啟動新一輪的「對台政策檢討」，分別由國務院、國防部、中情局，以及國家情報總監辦公室，負責相關議題的研究討論，最終將由白宮國安會亞洲部門資深主任貝德（Jeffrey Bader）綜合彙整，並於二○○九年九月下旬完成對台政策檢討報告，做為美國總統歐巴馬於二○○九年十一月中旬訪問中國大陸，與胡錦濤溝通台海議題的政策對話基礎。
隨著台海兩岸互動關係的質量俱進，以及美「中」之間建設性合作互動的議題日益深廣。美國將面對美「中」台互動新形勢的重大議題包括：（一）如何促使中共對台灣的要求做出更多折衷讓步？（二）如何面對處理日益明顯的兩岸互動失衡趨勢？（三）萬一兩岸關係的融合程度超過美國所能接受的動態平衡程度，美國政府將如何向美國人民解釋這種情況？（四）倘若台灣的主流民意傾向與中國大陸加強互動，甚至展開實質性的經濟與社會融合，並進一步朝向政治議題的協商談判時，美國將如何因應這種結構性轉變，並繼續維持美國在台海地區的戰略經貿利益？
二○○九年八月中旬，前美國務院副發言人容安瀾（Alan D. Romberg），在史丹佛大學胡佛研究所出刊的「中國領導人觀察」（China Leadership Monitor No. 29, 2009）中，發表一篇題為＂A Confederacy of Skeptics”的專題指出，雖然美國與中共間的「共同利益」關係，已經明顯的超過「分歧利益」的干擾；與此同時，台海兩岸當局也有意積極提升互動關係的質量，藉以共同維護台海地區的和平穩定，但是，美「中」和台灣內部朝野政黨間的互信基礎依然脆弱。具體而言，美「中」就「對台軍售與軍事交流」的議題仍然各有堅持且不易輕言讓步；同時，中共方面對於大幅度放鬆對台灣國際活動空間的限制，亦有相當程度的疑慮，因為中共方面擔心，萬一台灣又再度出現政黨輪替執政，屆時情況恐將難以掌握；此外，美國方面亦擔心台灣方面若選擇加速與大陸進行經貿社會甚至政治性的整合，則美國將被迫調整其對華政策及亞太安全戰略，因此美方正慎重的考慮如何支持台灣，並且能夠彈性運用二○○九年五月參與「世界衛生大會」的成功模式，繼續爭取參加聯合國專門組織機構的年會和相關活動，以增加台灣的國際活動空間。
過去十六年，台海兩岸當局每年九月間「循例」在聯合國大會的場合，進行激烈的外交戰，但二○○九年，台北方面決定停止這項策略措施。二○○八年五月，馬政府上台後，推出「活路外交」及「兩岸外交休兵」的策略，並且與中共達成默契，成功地在二○○九年五月間，順利地以「中華台北」的名義，獲邀為觀察員身份，參加聯合國專門機構「世界衛生組織」的年會活動，並與世界各國就衛生防疫議題進行互動合作。
隨著全球氣候變遷所造成的影響日益明顯，台灣方面對於參與「世界氣象組織」、「世界糧農組織」等聯合國專門機構的功能性活動，以共同面對處理「災難常態化」的新形勢，更顯迫切。目前，美國方面已經在對台政策中，認真地思考將基於人道考量，和共同合作因應人類社會面臨嚴峻新威脅的基礎，支持台灣方面參加聯合國所屬的專門機構活動，以維護台灣人民的利益，並且讓台灣的人民，也能夠為世界其他地區受到災難威脅和傷害的人民，做出支援和貢獻。
現階段，美方戰略規劃圈的主流意見認為，中共方面雖然在經濟上與軍事力量上，明顯地超越台灣的水準，但是這些並不能夠保證，中共就有足夠的能力，可以使用威脅暴力的手段，逼迫台灣就範，因為中共方面尚未贏得台灣多數人民的支持。基本上，美國對台海地區的戰略目標就是「和平穩定與和平解決」，並希望中共與台灣方面也都能夠共同支持這個目標。
同時，台灣在面對美「中」互動關係的變化，以及台海兩岸互動關係的複雜性，仍然存有生機和努力的重點，其中包括：（一）結合跨國企業，振興台灣經濟；（二）維持健康的政黨政治；（三）擁有適當的軍事嚇阻能力；（四）發展有實質意義與價值的外交關係；（五）保持堅強穩固的台美關係。
整體而言，如果美國認為台灣的戰略觀點與美國牴觸，美國對台灣的承諾力道就會減弱。目前，美國方面認為台美間的戰略觀有重歸一致的趨向，這種重歸一致是基於台灣的領導階層願意向北京重申，其無意挑戰中華人民共和國的基本利益；同時，美國瞭解到，台灣願意與中共修好，並不是投降；此外，美國也將向中共強調，北京如何處理台海議題，將是其成為怎樣的強權的關鍵指標。
四、兩岸建構軍事互信機制的核心議題
二○○八年十二月三十一日，中共總書記胡錦濤公開呼籲，兩岸可適時就軍事問題進行接觸交流，探討建立軍事互信機制問題。隨後，馬英九總統於二○○九年五月九日，接受新加坡「聯合早報」專訪時明確表示，如果能在二○一二年連任，並在「有迫切需要協商」的前提下，「不排除觸及」政治議題的兩岸協商；同時馬總統指出，對簽署兩岸經濟合作架構協議（ECFA），台灣「有急迫感，但沒有時間表」；此外，關於兩岸建立軍事互信機制的議題，馬總統強調，「這個議題太敏感，涉及台灣和美國的關係，我們主要軍備來自美國，因此我們非常謹慎」。據瞭解，大陸國台辦主任王毅曾經於二○○九年六月下旬訪美，並拜會國務院副國務卿史坦伯格和國安會亞洲部門資深主任貝德。在會談中，王毅向美方表示「兩岸若簽署軍事互信機制協議，華府應拒絕出售F-十六C/D型戰機給台灣」。
隨著台海兩岸互動關係的質量俱進，擁有關鍵性指標作用的台美軍售關係，在兩岸建構軍事互信機制的複雜過程中將益顯敏感。首先，從台灣利益角度觀之，台美軍售與軍事合作關係的維持，是保障台海和平穩定與軍力動態平衡的重要支柱，當馬政府積極推動兩岸經貿互動交流之際，台灣仍然需要獲得美國在軍事上的支持與協助，以確保兩岸互動能維持在「互利雙贏」的軌道上前進。不過，台灣的執政當局在國家安全戰略的選擇上，遲早都必須面對「台美軍售及軍事合作關係」的形勢變化。一旦台灣當局選擇逐步與大陸進行政治經濟融合，美方勢必會調整其對台軍售的政策與質量；另若台灣當局選擇繼續保持美「中」台軍力動態平衡的現狀，則兩岸軍事互信機制的建立仍將遙不可及，更遑論兩岸融合了。
其次，從中共利益的角度觀之，美國雖然有意擴大與中共進行戰略性的對話，並增加經貿、環保、能源、安全等多項重大議題的合作，同時也一再強調，維持台海地區和平穩定及保障台海議題和平解決，是美國的政策與目標，但是，中共方面認為，美國顯然還不願意放棄對台灣的影響力，或者美國仍然有意運用台灣，做為牽制中國大陸發展的棋子，所以，中共方面認為在兩岸互動日益密切頻繁之際，台美軍售關係的維持，代表中共方面仍有必要在主權議題上緊守立場，以防範台美之間形成「兩個中國」或「一中一台」的利益共同體。
最後，從美國利益的角度觀之，美國為確保台海地區的和平穩定，並朝向和平解決的方向努力，仍有必要繼續依據台灣關係法，對台灣提供防禦性的武器和適當的軍事合作關係，其一方面可以維護美國在此地區的影響力，同時也可以保證台海兩岸的歧見，必須以和平的方式化解。然而，美國也會擔心，一旦兩岸從經貿融合進入政治性整合階段，台美軍售與軍事合作關係在新形勢中，恐將面臨調整。
五、美對台軍售與兩岸軍事互信機制
二○一○年一月二十九日，美國國防部安全合作署（DSCA）通知美國國會，表示準備出售總價值約為六十四億美元，包括六十架黑鷹直升機、一百一十四枚愛國者三型飛彈和三套雷達系統、二艘掃雷艦、十二枚反艦飛彈，以及「博勝」案的指管通情系統等武器裝備。如果美國國會在三十天內不表反對，這項對台軍售案就告確定。同一時間，美國務院發言人克勞里表示，這批對台軍售是依據台灣關係法提供防禦所需，符合「基於美中三項聯合公報與台灣關係法的一個中國政策」，目的在維護台海安全與穩定；此外，克勞里強調，中共當局一向反對美國對台軍售，美國事前並未和中共諮商，但在通知國會前，分別知會了北京與台北當局。
二○一○年一月三十日，馬英九總統指出，美國政府這次對台軍售，可以幫助台灣實踐「防衛固守、有效嚇阻」的軍事戰略；「當台灣愈有安全感與自信心時，愈能夠跟大陸進行更多互動，有助兩岸關係進一步發展」。不過，大陸外交部在一月三十日宣佈，立即推遲美「中」兩國軍事合作項目，並將制裁售台武器的美國公司；大陸國防部則表示將「視情況做出進一步反應」；至於大陸國台辦方面認為，美方執意實施售台武器計劃，只會向台灣方面發出嚴重錯誤信號，只會助長台獨勢力的囂張氣焰，只會為兩岸關係和平發展設置障礙，帶來麻煩。
二○○九年十二月二日，美國國會研究處（Congressional Research Service）發表一篇題為＂Taiwan: Major U. S. Arms Sales Since 1990s＂的專論；隨後，華府智庫「戰略與國際研究中心」（CSIS）於二○一○年一月二十二日，發表一份題為＂Building Trust Across the Taiwan Strait : A Role for Military Confidence-building Measures＂的研究報告。這兩篇專論針對美國對台軍售與兩岸建構軍事互信機制的關聯性，提出深入的剖析，其綜合要點如下：
第一：美國對台軍售的決定是基於美國在西太平洋整體戰略利益的考量，並依據「一法三公報」和「對台六項保證」，所組成的「一個中國政策」來推動執行。目前台海兩岸所進行的良性互動是美國所樂見，但美國仍將視台灣在防衛上的需要，繼續出售相關的武器裝備，以強化台灣在與大陸對話時的信心。不過，美國方面也開始注意到，一旦兩岸互動關係更加密切時，美國也必須提防其重要的軍事科技會從台灣流入共軍手中。因此對台出售先進戰機及潛艦等敏感性高的武器裝備也會有所保留。
第二：現階段，美國支持台海兩岸建構有意義的軍事互信機制，以達到台海地區和平穩定的目標，並避免美國在台海發生軍事衝突時，被迫捲入其中。同時，美國強調台海兩岸歧見，必須透過對話協商和平化解，但是，美國仍堅持不介入、不施壓的立場。
北京方面的態度則是希望，美國敦促台灣推動建構兩岸軍事互信機制，但卻不希望美國直接參與討論，同時，北京也希望透過兩岸建立軍事互信機制，促使美國與台灣中止軍售關係；至於台北方面的主流意見認為，台美關係必須先鞏固，才能進一步探討兩岸建構軍事互信機制的議題。同時，台北方面強調，台海兩岸建構軍事互信機制，不能夠影響到美國對台軍售與軍事合作質量；此外，台北方面希望美國能夠積極參與並成為兩岸簽署和平協議的保證人。因此，台北方面希望美國採取具體的步驟，強化鞏固台美關係，以增加台北與北京協商建構軍事互信機制時的信心與安全感。
整體而言，台海兩岸建構軍事互信機制的議題，必須要同時考量的因素包括：（一）美國與中共的競合關係變化；（二）台美平行利益關係的變化；（三）台灣內部凝聚共識基礎的強度；（四）兩岸對主權議題的彈性處理程度；（五）兩岸針對性軍力部署的調整；（六）兩岸經貿文化交流所累積的善意基礎；（七）美國對台軍售的質量變化等。
目前，有部份的北京戰略規劃者認為，北京當局應把握「戰略機遇期」，加速推動兩岸軍事互信機制的建構工程，並形成一種無法逆轉的新格局。不過，也有部份的戰略規劃者強調，台美軍售與軍事合作關係不停止，兩岸要建構軍事互信機制，根本就是緣木求魚。同時，北京軍方鷹派人士對胡錦濤的懷柔策略，仍有疑慮並認為，台北的國際活動空間逐漸擴大的同時，將會鼓勵美國支持「兩個中國」政策，導致中國和平統一的進程更加複雜化。
因此，美國方面的主流意見認為，美國對華政策必須保持明確與一致，以防範北京與台北任何一方有所誤判；同時，美國對台灣的支持強度與兩岸關係良性發展的程度，應同步成長。換言之，美國的對台軍售決定、台美軍事合作質量，以及美國在西太平洋地區的軍力部署，都必須把美國保障台海議題「和平穩定與和平解決」的關鍵利益，納入考量。
六、結語
探討台海兩岸建構軍事互信機制的議題，美「中」台三方面都必須密切關注一個關鍵性的變數，也就是台灣人民意願的變化。面對中國大陸經濟發展的磁吸效應，台灣的經濟與政治結構，已經遭逢巨大而且前所未見的結構性挑戰。這種肇因於兩岸經貿互動所產生的變動與衝擊，對於台灣的主流民意而言，是既有期待又怕受傷害。一方面，台灣的主流民意期待兩岸能在良性互動的基礎上，擴大經貿的交流與合作關係，達到兩岸雙贏的目標；另一方面，其對中共的一黨專政體制，仍然充滿不信任感，因此對維持台灣的政治自主性亦相當堅持。
換言之，台灣主流民意支持台海兩岸「不統不獨不武」現狀的心理基礎，確實有其務實面的政治經濟考量。更值得重視的是，這種「不統不獨不武」的內涵，反映出台灣民眾「有些人不想統一、有些人不想獨立」的多元性，而其間最具有影響力的關鍵要素，就是中國大陸政治經濟發展的速度、程度、深度，以及廣度。倘若中國大陸的經濟發展深度與廣度，能夠進一步帶動政治體制朝民主化的方向改革，讓大陸的生活方式、生活環境、政治制度、經濟機會等，都能逐漸形成對台灣人民的吸引力，屆時，兩岸在共創雙贏的格局下，進一步協商建構軍事互信機制和簽署「和平協議」的政治議題，才有水到渠成的落實機會。
〈本文僅供參考，不代表本會立場〉
（原稿主要內容刊載於99.01國防部國防戰略摘要第8期）
李正修
王順民
劉新圓
