林建甫
彭思遠
台灣面臨日益嚴重的財政危機，若不及早進行改革，財政黑洞恐將持續惡化。藍綠兩黨為了政治利益，都只是顧及當前，缺少前瞻及整體考量，但受害的是後代子孫。如果真的愛台灣，財政問題不能視而不見，必須想辦法解決。
根據財政部公布的統計資料，2014年年底各級政府舉借一年以上非自償性公共債務未償餘額達5兆9,851億元，其中中央及地方政府分別有5兆2,539億元及7,312億元，共占當年度GDP 37.2%，也占前3年度GDP則為平均數40.6%。這個數字已經非常嚴重，因為依我國現今公共債務法規定，中央政府債務存量不得逾前3年度GDP平均數之40.6%。準此，現在已面臨舉債上限。除非修法，未來債務不得增加，下年度預算的編製會非常辛苦。台版財政懸崖危機即將上演。
我們要指出債務是逐步的惡化。在2000年第一次政黨輪替前，國家的財政狀況相當良好，1998及1999兩年我政府財政收支甚至還有歲計賸餘，但之後就開始入不敷出。2000年時未償餘額只有2兆7,085億元，占前3年度GDP平均數 則為28.9%；2008年第二次政黨輪替時後，未償餘額就增加到4兆3,749億元，占前3年度GDP平均數則為 33.6%。每次換黨執政，負債就大幅躍升，藍綠兩黨都有責任。
另外，若以世界流行「國債鐘」的計算，使用中央政府所有債務未償餘額除以人口，這還須加入1年以內的短期債務，那5兆2,539億元還要加上1900億元，計算可以得到平均每人負擔債務23.2 萬元。從2010年11月起，財政部定期在網站首頁及電子看板發布「最新國債訊息」，提醒政府各單位開源節流，減少債務負擔，當時平均每人負擔債務19.7萬元。四年過去，現在每人肩上又多了3.5 萬元，不可謂不嚴重。
又，外界普遍關心未列入前項債務計算的政府潛藏負債事項，包括軍公教人員退撫金、勞保潛藏負債、公共保留地徵收潛藏成本，估計約為17兆元。加此則政府的總債務餘額高達近24兆元，達到GDP的160%。此負債占GDP的比值，已經與2010年時歐債危機的希臘類似。台灣不可不積極面對。
幸運的是終結國庫連續二年短徵局面，去年全年稅收1兆9,578億元，除寫下歷史新高紀錄外，超徵金額可望破千億元，創下七年最大超徵數的佳績。這也讓我國年度歲入歲出餘絀占GDP比率，從2008年金融海嘯之高峰4.3%，已下降至今年預估之1.5%。但幾個潛在的問題，不能不小心處理。
首先是膨脹的社福支出是國家的致命傷。今年中央政府總預算案中，歲入編列1兆7993億元，歲出編列1兆9597億元；在歲出部分，以社會福利支出最多，共4416億元，占整體支出22.5%。高過教育科學文化支出的3856億元、國防支出3123億元。而經濟發展支出只有2709億元，由此可見國家經濟發展的不容易。而惡性循環，台灣經濟成長衰退，導致稅源更加不足。歷屆選舉又大開社福支票與降稅，加上人口老化，福利支出居高不下，實在其來有自。檢討支出，杜絕浪費應該落實。
第二， 年金改革應該盡快定案。前年四月「年金改革方案」就已送進立法院，但在連番的政治風暴中，大家都忘了年金改革的存在。17兆的潛藏負債，主要來自於勞保與公務人員退撫兩大塊就各約8兆。勞保給付缺口，主要是勞工保險平衡費率應該為27.84％，實際上勞工與企業主繳付的勞保保費只有8％，中間的差額不斷累積，長久之後就出現龐大缺口。8兆元如果平均分攤給一千萬名勞工，等於勞保實際上能夠給付的金額，比法定義務所承諾的金額要短少81萬元，這是絕大多數正在繳交保費的勞工所無法想像的殘酷事實。而且缺口每年還在以8％的速度增長，如果不趕緊採取適當的措施，一旦勞工集體抗爭，必然造成社會嚴重台的危機。
軍公教人員的人數雖然遠低於勞工人數，但是累計的潛藏負債金額也有8兆多元。最近2014年度退撫基金管理會最新績效報表出爐，軍公教合計的退撫基金收支首度出現34億元赤字。現在最嚴重的是軍職人員的基金，從2011年起就已經收支不足。未來公務人員與教育人員退撫基金預計十年後也會被引爆。
勞保與退撫基金之所以會有鉅額虧損和台灣的選舉文化有直接關係。連年的選舉，不但讓藍綠陣營都不敢碰調高提撥率與減少退休金的燙手山芋，反而競相在各種年金補貼上加碼，以全民負債換選票。年金改革迫在眉睫。
第三，地方財政缺少紀律。各縣市陸續升格為直轄市後，財政缺口更加惡化。升格往往還伴隨著組織、人事、權限的擴張現象，造成財政收支需求增加。此外，選舉制度讓現任首長會藉由擴大公共支出來提高其連任的機會。沒有效益的蚊子館、停車場，機場、道路、橋梁，都是為花錢而花錢；而候選人也會大開福利支票，「先選上再想辦法生錢」的心態，以致於未顧及地方的財政負擔能力及相對所需財源，如早期的敬老福利津貼、老農津貼，再到幼兒教育券等，各種福利預算不斷的增加，造成寅吃卯糧、債留後任，不僅造成地方財政惡化，更造成世代不公。
第四，新的負債不容小覷。最嚴重的是核四封存與長期照護制度。前者每年每部機得花20億元維護，2部機要40億元。但核四兩部機每年可發電200億度，核四若無法商轉只有以燃煤或燃氣發電取代。但燃煤電廠目前並無閒置產能可增加發電量。燃氣每度3.8元，核四即使計入折舊每度成本約2元，以燃氣取代核能每年發電成本為360億元。因此核四封存成本除40億維護成本外，還要加360億替代發電成本，將近400億元。如何讓核四安全運轉，社會應形成共識。而現在社福支出約有四分之一，相當於1000多億元，是用於65歲以上人口。根據長照保險籌備小組推估，2028年全國失能人口將達81.1萬人，相關照護經費更將倍數成長，若全數仰賴政府支出，資金缺口的窘迫可以想見。國家應審慎規劃長照制度如何推動。透過商業保險分擔照護支出是勢在必行。另外全民健保的財務一直是問題，這兩年有補充保費，困難稍解。但長久之計，提高部分負額、保大不保小、解決醫療資源浪費等都應規劃。
如何籌措充裕財源，紓解上述危機，方法不外乎開源與節流，改善財政收支結構。前者要提高國有土地、資產效能與國營事業經營效率；考慮加稅，提高營業稅稅率，增加房地產持有及交易成本，針對非薪資面進行課稅、修正兩稅合一都是可以考量的方向。而設置主權基金更是國家快速賺錢的好方法。後者應落實零基預算精神將原有的計畫項目預算全部歸零重新檢討，撙節支出、刪減不當預算、控管社福規模與結合民間資金投入公共建設等。
我們須知負債是一個存量的問題，就算是近幾年赤字降低，但還是赤字，必須要用舉債方式彌補，所以台灣政府的負債問題只會一年比一年更嚴重。政府要有更積極的作為來因應，包括立即在「公共債務法」、「預算法」、「財政收支劃分法」、「中央政府建設公債及借款條例」等法規中修正，研議「財政紀律法」的設立，千萬不要無作為，讓國債問題成為新的台灣金融風暴。藍綠兩黨需知，財政黑洞不是單一黨派就有法解決，必須敞開心胸，一起討論，共同承擔。
(本文刊載於2015年2月28日中國時報)
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