林建甫
台積電赴美國亞利桑那州設廠遇到不小挑戰，不但量產進度延宕，日前更遭到當地工會批評試圖引進低廉外籍勞工。以此台積電的經驗，顯然美國製造業的回流踢到鐵板。然而製造業回流對美國而言是否是錯誤政策？
其實美國製造業有輝煌的歷史，1970年代左右製造業產值占GDP的比例高達25％，提供的就業人數約2,180萬人。到了2020年，美國製造業產值占GDP的比重降至僅11.7％，就業人數約為1,140萬人。
1980年起，因為全球化，造成美國製造業逐漸出走。一些美國跨國公司將生產環節進行離岸外包或產品外購。然而大部分高階技能，例如創新、研發、複雜、個性化的生產環節，還是留在本土。這樣的策略，可以大量節省生產成本，也促成了美國製造業的專業化，讓美國製造業保有核心競爭力。以經濟學的角度來說，這是符合李嘉圖原理。該原理主要用於描述國際貿易中的比較優勢：而國家應該專注於生產其具有相對優勢的商品，然後通過貿易與其他國家交換這些商品，以實現經濟效益。
全球化造成美國製造業空洞化
長久下來，不可諱言還是造成美國製造業的空洞化。尤其經濟脫實向虛，對國家也造成的系統性危害：中產階級消失，國家傾向M型化。因為經濟困難和缺乏穩定的工作機會，遊民（homeless）人數在東西岸有顯著增加的趨勢，而中西部人民失掉就業機會，尤其鐵鏽帶（Rust Belt）曾經是製造業的重要中心，包括汽車、鋼鐵、機械等行業。例如底特律，隨著製造業的外移和全球經濟變化，這些地區在20世紀末和21世紀初面臨了嚴重的經濟困境，失去了大量的製造業工作機會。因此美國在歐巴馬末期，對加入TPP（跨太平洋夥伴協定）已經出現反對聲浪。之後，川普政府在對外更改自由貿易為公平貿易的藉口，在「美國優先」的口號下，以關稅為談判手段與各國大打貿易戰。
回顧美國政府推動製造業回流的過程，在歐巴馬時期就以「再工業化」為主軸，通過加大對高新技術產業的投資力度，聚焦創新與基礎設施建設。以期修復因2008年受金融海嘯衝擊而內傷嚴重的經濟。川普政府則在2017年通過《稅收削減與就業法案》降低企業的稅率，促進製造業的回流，鼓勵企業在美國投資和生產。2018年發布了一項名為《先進製造業美國領導力戰略》的政策，旨在促進和支持美國製造業的發展和創新。這個戰略的目標是確保美國在先進製造領域保持全球領導地位，創造更多就業機會，並促進經濟增長。
美國優先 是深思熟慮的國家政策
雖然拜登選舉時也不斷批評特川普政府的蠻幹，但拜登政府上台後也是「川規拜隨」，延續了前任政府的不少做法。在2022年發布《國家先進製造業戰略》，然後力推《晶片與科學法案》。
與川普時期相比，拜登政府推動製造業回流的手法更具迷惑性，但霸道程度有過之無不及，《通膨削減法案》（IRA）更是如此。美國政府是在蠻幹？
製造業回流的概念就是試圖將部分製造業工作機會重新帶回到這些受影響的地區，以重振當地經濟，創造就業機會，並改善人民的生活。然而現在美國也不是什麼製造業都要。他們是透過市場機制，將不合李嘉圖原理，又沒有安全顧慮的生產，通過「在岸外包」、「近岸外包」、及「友岸外包」轉移到美國可以主導的供應鏈體系。例如同屬北美經濟圈的墨西哥便成為一個不可或缺的關鍵支撐點。
然而基於安全的考量，特別重要的晶圓廠或半導體供應鏈的問題，美國政府更用行政的力量，威脅利誘，無論如何要吸引這些廠商的進駐。反正不敷成本的問題，最終一定會獲得解決，因為這些廠商會根據給予的條件，做最大的優化。
準此，我們要瞭解政治才是上層結構，是最高指導原則。經濟是下層結構，某種程度而言是被決定的。但市場機制還是可以幫助被決定的資源分配，取得次佳的結果。
(本文刊於2023年8月10日工商時報)
財團法人
國家政策研究基金會
尹啟銘
李沃牆
楊朝祥
王順民
劉新圓
