憲政體制與我國總統職權變遷之初探

壹、前言

1997年修憲後，我國政府體制已轉變為「雙首長制」。在此制度之下，李前總統固然因其個人具備獲得54%選民支持而強化其民意基礎的優勢，更因國民黨在立法院中亦握有穩定過半數的優勢席次，所以當時雖然也有在野黨「扯後腿」，國家施政卻依然能夠順利推動。

但是去(2000)年3月陳水扁先生僅以39%的相對多數當選總統，又漠視民進黨在立法院中不足三分之一席次的劣勢，而執意援引「行政院院長由總統任命之」的（單一條文）權力，籌組「全民政府」與「少數政府」，卻在「不能戰、不願和、不肯退」的情形下，造成一年多來國家方向不明，人民信心喪失，經濟大幅衰退的種種問題。近日又聞陳總統主張「行政院長組閣也就是總統組閣」，如果年底立委選後，陳總統所屬的民進黨無法掌握國會穩定多數，前述主張的施行，亦將延續這一年多來國家發展的困境，實令人憂心不已。

本文擬依據現行憲法（含增修條文）中，就政府體制與總統職權的相關規定，從歷史的與學術的角度，釐清一年多來政治上相關的爭議，，一以導正視聽，並期盼能夠為年底立法委員選後的政局，尋求憲政運作的典範價值，以鞏固憲政改革的成果。

貳、我國總統職權的變化及其對憲政體制的影響

1947年施行的我國憲法，有關總統之地位、職權、任期、繼任以及保障等規定，係以專章（第五章）明訂。而總統職權雖多，但其行使時，不是必須依據憲法或法律所訂程序行之（如大赦、任免文武官員、授與榮典等），即必須由行政院院長副署（如公布法律、發佈命令），再不然即係象徵性職權（如召集會商解決院際爭執權）；另外，總統雖擁有行政院院長之提名權，但如未能獲得立法院多數支持，提名權亦屬象徵性職權。加上行政院與立法院之間，以「信任制度」、「副署制度」、「負責制度」為互動的機制，在憲法相關條文中都有相當明確的規定，是以1991年增訂憲法增修條文之前，國內學界對我國憲政體制為「內閣制」[1]者，應屬共識。

1991年李登輝（前）總統宣布廢除動員戡亂臨時條款，亦同時以增訂憲法增修條文的方式進行「憲政改革」，至1997年第四次增修條文制訂前，總統職權雖有調整，例如總統發佈依憲法經國民大會獲立法院同意之任免命令，無須行政院院長副署，但仍未撼動以行政院與立法院為中心的憲政制度。

如以量化分析的角度觀之，在我國憲政體制中，1997年第四次增修條文制訂前，總統職權的得分指標幾無變化。

中華民國總統的權力得分指標1

評估項目			1947	1991 2	1994 3	1996-97 4	1997 5
壹、立法的權力		小計	8	8	8	8	7
一、法案包裹否決／反否決			2	2	2	2	1
二、法案部份否決／反否決			0	0	0	0	0
三、行政命令權			2	2	2	2	2
四、立法提案權			1	1	1	1	1
五、預算編制權			3	3	3	3	3
六、提請公民複決權			0	0	0	0	0

貳、非立法的權力	小計		6	6	6	6	11
一、組織內閣權			1	1	1	1	4
二、撤換內閣的權力			1	1	1	1	4
三、國會譴責閣員權			4	4	4	4	2
四、總統解散國會權			0	0	0	0	1

總計			14	14	14	14	18

說明：1.本表係根據附錄一所列各項標準計算的結果。

2. 1991年憲法（第一次）增修條文，總統權力指標的極大化評估。

3. 1994年憲法（第三次）增修條文，總統權力指標的極大化評估。

4.1996年總統直選後，至1997年修憲前，總統權力指標的極大化評估。

5. 1997年憲法（第四次）增修條文，總統權力指標的極大化評估。

惟1997年修訂之憲法第四次增修條文，取消立法院對行政院院長任命之同意權，大幅增加了總統的「非立法的權力」，卻保留了「行政院對立法院負責」[2]的機制，使得我國憲政體制轉變為「雙首長制」或「半總統制」，亦應為不爭的事實。

參、中華民國總統實際的權力與憲法的權力的落差及其原因

1997年修訂之憲法第四次增修條文，雖然大幅增加了總統的「非立法的權力」，卻亦同時縮減了總統直接擁有的「立法的權力」，其中最重要的就是「覆議案門檻的降低」，除非總統的政見能夠獲得立法院的支持，否則行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，幾乎無法以爭取二分之一立委拒絕「維持原案」的可能[3]，換言之，我國總統依據憲法所賦予的權力與其實際「可能」擁有的權力，將因總統與立法院多數黨（聯盟）的關係，而發生不同的變化。當總統能夠獲得立法院多數黨（聯盟）支持時，總統在「立法的權力」方面，則可獲得實質性的增加；反之，若總統未能獲致立法院多數黨（聯盟）支持時，總統不僅在「立法的權力」方面會受到大幅限制，甚至「非立法的權力」都將受到來自立法院的嚴厲挑戰。

特別是我國政黨體系受到立法委員選舉以「單記非讓渡投票法(SNTV)」為主的影響，（黃德福，1997:243）未來極有可能形成「各黨不過半」的結果。在面對立法院此一政黨生態結構時，總統憲法職權的變化，必然視其與國會多數黨（聯盟）的關係而定。或許立法院對於行政院的「人事佈局」難以置喙，但總統無法獲致國會多數支持時，總統的「政策」恐亦難以落實。

肆、統任命行政院院長應考慮立法院的政治生態

陳水扁總統於2001年6月28日接見民進黨立委時表示，依據憲法，總統擁有閣揆任命權，行政院長組閣其實也就是總統組閣。按照此一解釋，陳水扁總統顯然認為「總統任命行政院院長無需考慮立法院的政治生態」。

但是該一說法，不僅完全否認「雙首長制」的學理基礎——以國會為核心的政府體制與政治權力運作模式，而且當2001年底的立委選舉之後，如果陳水扁總統依然無法籌組以其為核心的多數聯盟，在實踐上亦無法突破一年多來「朝小野大」結構下的憲政困境。

尤有進者，在1997年民進黨國代張川田等人所提一零七號修憲提案（雙首長制）內容中，不僅主張「總統直接任命行政院長」，更指出「當總統與立法院的多數為同政黨時，政治權力的核心為總統；當總統與立法院的多數分屬不同政黨時，政治權力合新舊移轉至立法院以及由立法院所信任的行政院長」，（楊世雄，1998:77）回顧當年民進黨對雙首長制的意見，即可明白「總統任命行政院院長必需考慮立法院的政治生態」，方為正道，而陳總統近日的主張，不是無知，就是惡意扭曲，當然「選舉語言」也是另一個可能。但無論如何，對憲政體制造成的傷害而言則一。

伍、總統行使「國家安全大政方針」的探討

何謂「國家安全大政方針」？內容並不明確，雖曾有指「國防、外交、兩岸關係」一說，但並非定論，如上說為真，則陳總統一席「回國拼經濟」之說，即有違憲之慮。事實上，不但「行政權」是無法劃分為「總統權力」與「閣揆權力」兩個明確的範疇，即使將總統所主持的國家安全會議所達成的「決議」，皆被寬鬆的認定為「國家安全大政方針」，欲求其落實，在憲政運作上則必須形成法案與預算，便無法跳脫行政院會議，特別是立法院，這些與「權力分立與制衡」原理相關的憲政機關。是故，探討「國家安全大政方針」的問題，其實並不在「國家安全大政方針」的「實體性」的內容為何，而在落實國家安全會議決議的「程序性」，是否能夠順利推展，則必須視總統與立院中多數黨（聯盟）的關係而定了。如果立法院中經常存在著足以支持總統政策的政黨（或聯盟）力量，則總統整合了「立法的權力」與「非立法的權力」，總統的意見無論如何都必然是「國家安全大政方針」；反之，當總統與立法院多數分屬不同政黨時﹐有關「國家安全大政方針」的行使，總統是無法僅透過無視國會生態而任命的行政院長加以落實的。除非總統能夠展現「說服」多數在野聯盟的政治技巧，或是體現高度「折衷妥協」的民主修養，學習與在野聯盟分享權力，否則總統根本無所謂行使「國家安全大政方針」可言。

陸、中華民國總統於憲政運作中應該扮演的角色

綜上所述，我國憲政體制既屬「雙首長制」，則我國總統於憲政運作中所應扮演的角色，相當程度上有如法國第五共和的總統一般，當總統與國會多數黨（聯盟）係同一政黨（或陣營）時，總統不僅是「國家元首」，亦為實際的「最高行政首長」；否則，總統「必須任命」國會多數黨（聯盟）所支持的行政院院長來推動國家政策或大政方針，此際總統的角色應為「憲法的守護者」，亦有若一位超然客觀的「憲政仲裁者」。

柒、結語

在經歷一年多的政治動盪後，包括民進黨在內的有識之士，都已體認早日結束少數政府亂象，由國會多數主政，是安定政局的不二法門；（高朗，2001）也唯有安定的政局，才是讓民眾重拾對國家發展的信心，低迷的經濟才有走向復甦與繁榮的可能；而安定的政局必須建立在尊重與實踐憲法秩序的基礎上。我國總統職權歷經1991年後的六次修憲，無可否認確有擴張之趨勢，但相對於「雙首長制」的憲政制度之下，總統的角色必須考慮他與立法院中多數黨（聯盟）的關係，而作適切的調整。我們看到年來的政治衝突，正是由於陳總統漠視憲政秩序而一意孤行的結果。如果過去這一年多的陣痛，是我國邁向民主鞏固過程中，必須經歷「政黨輪替」階段而付出的「民主的代價」，那麼我們仍然期望陳總統發揮睿智，為國人打造一個「穩定而有效率」的政府體系，讓國家的未來能夠真正的「向上提升」。

附錄一：民選總統的權力得分指標

評估項目
壹、立法的權力	得分
一、法案的包裹否決( Veto )／國會反否決( Override )
1.可以／國會不得反否決	４
2.可以／國會反否決須有超過法定人數( quorum )2/3議員支持	３
3.可以／國會反否決須有2/3議員支持	２
4.可以／國會反否決須過半數或低於2/3議員支持	１
5.不可以；或國會反否決僅須簡單多數議員支持	０
二。法案的部份否決／國會反否決
1.可以／國會不得反否決	４
2.可以／國會反否決須特別多數議員支持	３
3.可以／國會反否決須總額過半數議員支持	２
4.可以／國會反否決須法定人數的簡單多數議員支持	１
5.不可以	０
三、行政命令權
1.總統保留的權力，國會不得撤銷	４
2.總統行使此權僅受少數限制	２
3.總統行使此權須受既有法令限制	１
4.無，或僅於獲得國會授權時	０
四、立法提案權
1.國會只能通過或否決總統提案，不得修正	４
2.國會可有限度修正總統提案	２
3.國會可無限制修正總統提案	１
4.總統無提案權	０
五、預算編制權
1.國會不得修正預算案	４
2.國會僅得刪減預算案	３
3.國會在預算總額不變下，得變動支出項目	２
4.國會指名新稅收時，得為增加支出之決議	１
5.不限制國會自提預算案或修正預算案	０
六、提請公民複決權
1.可提請公民複決，無限制	４
2. 可提請公民複決，有限制條件	２
3.無權提請公民複決	０

續前頁

貳、非立法的權力	得分
一、組織內閣權( Cabinet Formation )
1.總統任命閣員，無須國會同意或授權	４
2.總統任命閣員，須經國會同意或授權	３
3.總統提名閣揆經國會同意後任命，閣員由閣揆決定	１
4.除國會建議人員外，總統不得任命閣員	０
二、撤換內閣的權力( Cabinet Dismissal )
1.按總統意志更換閣員	４
2.總統更換閣員受某些限制	２
3.在國會同意繼任者時，方得撤換閣員	１
4.內閣或閣員僅於國會通過倒閣案或譴責案後去職	０
三、國會譴責( Censure )閣員權
1.國會不得以倒閣或譴責令內閣或閣員去職	４
2.國會可以通過譴責案（或倒閣案），總統亦得解散國會	２
3.國會倒閣案須受其他限制（如須先通過繼任內閣）	１
4.國會的譴責權（或倒閣權）不受任何限制	０
四、總統解散國會權( Dissolution of Assembly )
1.隨時可解散國會	４
2.解散國會受到次數或期間的限制	３
3.解散國會須進行新總統選舉	２
4.受限於國會通過譴責案（或倒閣案）後	１
5.總統無解散國會權	０

資料來源：Shugart, Matthew Soberg and John M. Carey, 1992:150.

參考書目

張君勱

1971中華民國憲法十講，臺北：台灣商務印書館。

高朗

2001「召開經發會不如內閣重組」，中國時報，7月2日，第15版。

隋杜卿

2001中華民國的憲政工程：以雙首長制為中心的探討，臺北：韋伯文化。

黃德福

1997 「政黨體系與民主政治之鞏固：以台灣和南韓為例」，田宏茂等主編，

鞏固第三波民主，臺北：業強，頁223-60。

楊世雄

1998憲政改革的理論與實踐，臺北：五南。

Shugart, Matthew Soberg and John M. Carey

1992Presidents and Assemblies, N.Y.: Cambridge University Press.

[1] 我國憲法起草人張君勱先生於中華民國憲法十講中已經明白指出我國政府體制是一種「修正式內閣制」（張君勱，1971:66-71），同時解嚴前的八０年代至九０年代，許多國內學者都以我國憲法具備了三項內閣制的基本特徵：「信任制度」（第五十七條第一項第二、三款）、「副署制度」（第三十七條）、和「負責制度」（第五十七條第一項），而認定我國政府體制應為內閣制。（隋杜卿，2001:42-3）

[2] 憲法增修條文第三條第二項。

[3] 2000年五月立法院通過修正勞動基準法的基本工時為「兩週八十四小時」案，當時的行政院院長唐飛儘表示會尊重立法院職權，並決定不移請立法院覆議。同年十一月民進黨九人決策小組決定透過黨籍立委，在立法院再度提出「每週四十四小時」的法律修正案，亦在「在野聯盟」的反對下無功而返，即為明證。