隋杜卿
這種「中央集錢又集權」的現象，不僅受到肯認地方自治的政治、財政學者的批判，更是民進黨在野時期最重要的政策訴求之一，而陳水扁先生在2000年競選總統的財經政策白皮書中亦直陳「以地方財政自治取代中央財政集權」，均在在顯示我國中央與地方的財政劃分，確實有檢討與修正的必要。
民進黨雖於2001年底第五屆立委選舉獲得國會第一大黨的地位，但因統籌分配稅款分配比率爭議遲遲未能解決，台北市長馬英九便請託國民黨立院黨團，依照台北市「把餅做大」的主張，於立法院中提出財政收支劃分法修正草案，提高地方政府統籌分配稅款的分配比率，（聯合報，2002-01-01，2版）經逕付二讀後，並於2002年1月17日完成三讀程序。（聯合報，2002-01-18，1版）
「財劃法」修正通過後，林全主計長直說「事情嚴重了，下年度預算，行政院已經編不出來」，但也表示「行政院在二月一日新會期開始後，會再提案要求修法，把財劃法『修回來』」。（聯合報，2002-01-18，3版）不過，當游錫先生於2月1日接替張俊雄先生出任行政院院長後，即於2月6日舉行的行政院會中，決議提請總統核可，向立法院提出新版財政收支劃分法覆議案（聯合晚報，2002-02-06，2版）。立法院亦隨即針對行政院所提財政收支劃分法第八條及第十六條之一覆議案，經由2月7日的朝野協商，決定於19日開議當天舉行全院委員會，邀請行政院長游錫列席說明，在各黨團輪流交叉發言及游院長回答之後，隨即改開院會對覆議案進行記名投票表決。（聯合報，2002-02-08，2版）一時之間，朝野似乎又有繼第五屆立法委員於2月1日宣誓就職後，因立法院副院長選舉而形成的「政黨對決」態勢。
所謂「覆議制度」的意義，國內學界的一般性解釋，多認為這是「…總統制國家，為使行政機關得據以對抗立法機關」（林紀東，1982:237）的機制。蓋內閣制國家，由於行政機關係依國會之「信任」而存續，所以國會如果反對內閣政策，可主動提出「不信任案」，迫使內閣總辭。反之，內閣如任國會之決議不能代表民意，亦得請求元首解散國會重新選舉，以探求民意之所在。兩者共同構成內閣制國家落實行政機關向國會「負責」的機制。
相對的，總統制國家由於強調「權力分立」，通常並無「倒閣」與「解散國會」的機制。而美國憲法第一條第七項第二款規定總統具有一種抵制國會的「否決權」(Veto Power)；或稱「退還覆議權」，在該條憲法的設計中，國會通過的法案必須送交總統署名公佈，倘總統不贊成該法案，可於十日內將原案及反對意見書，一併交由國會「覆議」，國會兩院非各以三分之二以上維持原案，原案不得成為法律。（陳陽德、衛芷言，1997:284）
在半總統制（或稱雙首長制）的國家，如法國第五共和，也採行了覆議制度。
就1997年修憲條文的意涵加以解讀，整體而言，覆議制度是朝「弱化國會」的方向變遷，例如：明訂立法院決議的期限，否則原決議失效；即便以「出席立法委員三分之二維持原決議」的門檻為例，修正為「全體立法委員二分之一以上決議」，表面觀之是「降低」了維持原案門檻的「比例」，好像有利於立法院對行政院的控制，但「出席委員」修正為「全體委員」，實質上卻增加了立法院維持原案的難度，也就是說，立法院必須對打消覆議有「積極性」，（陳新民，2001:523）除非政黨動員，特別是以黨紀約束，否則覆議案的結果應該是有利於行政院所期待的。
行政院向立法院提出覆議案，自行憲以來共有七件，詳如表2，茲說明如下：
2.第三件提出於第一屆立法委員第十四會期，表決結果：在場委員156人，贊成維持原條文者37人，不足憲法規定出席委員三分之二人數，行政院覆議成功，（陳炎昇，1996:89）這也是立法院正式處理的第一個覆議案。
3.第四件由郝柏村院長提出於第一屆立法委員第八十六會期，表決結果，在場197位委員，有效票193票，維持立法院原決議者25票，行政院再度覆議成功。（陳炎昇，1996:93）
4.第五件為第一屆立法委員第九十會期延會的最後一天(1993.01.15)，立法院三讀通過「立法院組織法第十八條修正案」，增列「立法院得設專案小組向行政院調閱各項命令及文件」（簡稱「調閱權」）。本案特殊之處在於：1月28日行政院院會決議提請立法院覆議時，是郝柏村擔任行政院院長，但行政院隨即因應國會全面改選，而於第二屆立法委員就職(2月1日)改組，由連戰出任行政院院長，此其一。由於憲法並未明文規定立法院議決覆議案的期限，在行政院與立法院各自堅持「先修法再撤案」與「現撤案再修法」的爭議中，一直未能排入院會議程。最後在行政院讓步下，於同年9月23日呈請總統核可，函請立法院撤回「調閱權」案，此其二。
5.憲法第57條所規範的覆議制度，過去雖曾用過五次，但都是依第3款程序對「法律案」為之；但第六件覆議案卻係依第2款程序就「重大政策」為之，在我國憲政史上乃是第一次。1996年5月24日因為當時在野的民進黨與新黨成功動員以及部分國民黨立委倒戈下，立法院以76比42的懸殊比數通過「廢止核四廠興建計畫決議」（簡稱「廢核案」）。行政院院會遂於6月6日通過核電廠興建計畫覆議案，立法院則於10月18日以83票對0票推翻立法院所通過的廢止核四廠興建計畫決議，行政院覆議成功。（聯合報，1996-10-19，1版）
６.1997年5月23日立法院通過「漢翔航空公司設置條例」第九條條文，規定非軍職聘僱人員安置或遣退，準用「公營事業移轉民營條例」辦理，這項規定將造成國庫很大負擔，同時會有其他改制案跟進的後遺症，對此行政院認為窒礙難行。6月12日行政院院會決議將對立法院提出覆議案。（聯合報，1997-06-13，2版）本件覆議案的曲折，也創下覆議案空前的記錄。不僅行政院向立法院提出覆議案的時機，正處於立法院「休會
覆議制度既為我國憲法賦予行政院對抗立法院的憲政機制，行政院提出覆議案的「合憲性」便無可置疑，何來「被迫」（提或不提）之說，此其一。
行政院院長雖已改由總統任命產生，但依據憲法，行政院仍為「國家最高行政機關」，換言之，除非行政院自我矮化為總統的幕僚機關，才有「被（總統所）迫」提出覆議案的可能。如果此一推論正確，則行政院提出覆議案，不僅涉及行政院院長個人的「風骨」問題，更可升高至總統與行政院對「憲法忠誠」的層次，此其二。
如果游院長所說的「被迫」，是指因覆議案提出，可能造成朝野對立，對民心期待政局穩定有所不利，那麼最簡單的辦法就是不提覆議案。事實上，由於移請覆議終究還是依席次多寡的政治實力解決，所以不失政治解決手段的性質。（許宗力，1999:279）既然覆議案在本質上必然是一個「政治問題」，因此，行政院提起覆議案，既然是符合憲法的「政治性選擇」，當然，它也必然要面對立法院的「政治性決定」。明白了這層道理，至少，行政院以及執政黨必須脫下偽善的面具，不要一方面型塑「不希望朝野對立」的道德形象，一方面又企圖獲致「改變國會多數決定」的實質利益，（隋杜卿，2002）此其三。
所謂「會期不連續原則」，是指國會在會期中任何未審議通過的議案，立即視同廢案，且不可在下一會期中繼續審議。（許志雄，1992:258）我國過去採用「會期繼續原則」，是因為第一屆立法委員未曾改選，而第二屆立法委員既已於1993年全面改選，且訂定於1999年的「立法院職權行使法」，其中第13條明訂：「政府機關及立法委員提出之議案，每屆立法委員任期屆滿時，尚未完成委員會審查之議案，下屆不予繼續審議」，2001年11月更修正為「每屆立法委員任期屆滿時，除預（決）算案及人民請願案外，尚未議決之議案，下屆不予繼續審議」，顯示「屆期不連續原則」已為立法院之法定議事規則。法律案適用「屆期不連續原則」固不成問題，但對覆議案是否適用呢？
學者蘇永欽教授便以「屆期不連續原則」質疑行政院「跨屆覆議必須認真探討的問題是，舊國會已經送出門的法律案，固然沒有不連續的問題，但…讓新政府可以提起覆議，當然是多了一個選擇，但對新國會而言，則是承受了一個不必要承受的負擔，並不符合法案不連續的精神」，（蘇永欽，2002）而行政院蒙藏委員會委員長並為政務委員許志雄則指出，所謂屆期不連續，適用範圍僅限於「尚未議決的議案」，並未限制下屆立法院不得審議「已決議而經行政院移請覆議」的覆議案。（聯合報，2002-02-07，4版）
本文認為，覆議案是行政和立法兩院透過憲政體制角力，沒有新、卸任立委屆期不連續的問題。
再從我國覆議制度的前例來看，1993年的「調閱權」覆議案，便是橫跨兩屆立委任期，雖然該案是以行政院撤回覆議案收場，但也凸顯了行政院對「舊國會」通過的法案，向「新國會」提出覆議，並無不當。況且，「調閱權」覆議案由「舊（行政院）院長」提出，如果「新國會」維持原決議時，根據當時憲法第57條規定，「新院長」是不是應該選擇辭職呢？這種不合理的運作模式，至少在1997年修憲後不復存在，因為行政院也只有必須接受一途。
站在憲政民主長遠發展的立場上來看，未來中央或地方的政黨輪替，很有可能變成常態現象時，如果以「屆期不連續原則」限制覆議案的行使，將無異鼓勵立法委員在任期結束之前無所節制的修訂法律，卻造成行政院不能以憲政機制來制衡「舊國會」的結果，這絕非欲建立良性憲政發展者所樂見。
在這次「財劃法」的覆議案上，在野聯盟真正應該努力的是動員所屬的立法委員，並爭取部分無黨籍立委的支持，按照憲法增修條文所規定的程序，以總額二分之一（113席）以上的立委「維持原決議」，才能向國人證明第四屆立委卸任前的修法，非但不是倉促粗糙的作為，而且仍是新國會中「主流民意」所支持的法案，更可以讓陳總統與行政院真正尊重國會，重視與立法院「多數聯盟」的協商，才有機會落實九七修憲所建構的「雙首長制」政府體制。。
「氣節」之說或有仁智之見，況且1997年修憲僅強制行政院院長接受該決議，而取消行政院院長「得」辭職的選擇，似乎更難以「氣節」論證。但本文認為，如將1997年修憲做此解釋，我國行政院院長的風骨將更為不堪。
蓋行政院若卻因「窒礙難行」而提出覆議案，則當立法院維持原案，而行政院院長卻轉而選擇接受，極有可能顯示先前以「窒礙難行」為由，提出覆議案的決定，根本是「推諉卸責」而缺乏「勇於任事」態度的表現。反之，若「窒礙難行」是實，則接受覆議的結果，也不可能有足夠的能力加以執行，其實踐的效能便不能令人無疑，如此不過是尸位祿餐罷了，又如何能真正為民服務？
薩孟武教授嘗自「民主政治就是政黨政治」提出的見解，實屬暮鼓晨鐘，而有震聾發瞶之勢。薩教授指出：「覆議時，立法院…維持前議，…一個負行政責任的人，竟然接受與其重要政策相反的決議，或接受他認為窒礙難行的決議案，天下不負責任之勢，孰有過於此。何況現代民主政治都是政黨政治，一個政黨出來組織行政院，必須根據黨的政綱，決定政策，起草議案。這個政策或議案，不為立法院所接受，便是立法院反對政府的政綱，而其所變更的政策或議案，很可能與在野黨的政綱相符合。這個時候，行政院接受之耶，政府黨的立場，已不存在，行政院不接受之耶，是只有辭職而已。…在政黨政治之下，政府黨固不能接受反對黨的主張。…苟接受之，吾國政治必非政黨政治，而為官僚政治」。（轉引自林紀東，1982:236）
所以，當陳水扁總統無視民進黨在立法院未能單獨過半的事實，又拒絕與他黨進行黨對黨的協商，共同籌組聯合政府，不僅毀棄了1997年修憲所建構「雙首長制」的憲政制度，更抹煞了我國「政黨政治」成長的契機。
三、本黨的立場與因應對策——代結論
是以，雖然在野聯盟在第五屆立法院中無法繼續握有第四屆立法院的絕對優勢席次，但是，如果在野聯盟能夠誠懇的進行政策與法案的合作，再加上爭取部份無黨籍立委對個別法案的支持，只要能夠主導立法議程，當然也能夠對抗行政院企圖以覆議制度「坐收其成」。（陳新民，2001:523）本次「財劃法」覆議案更是考驗在野聯盟政治實力的試金石，如果在野聯盟有所鬆動，不僅必然被民進黨「看破手腳」，更將讓在野政黨難以化解民進黨「立法粗糙、製造政黨對立」等說詞的攻擊。
我國憲法第57條暨增修條文第3條都明白寫著「行政院對立法院負責」，擺明了這是向內閣制傾斜的設計。但因本黨握有立法院的優勢席次，才把政府體制長期帶到總統制的軌道上運作，也驗證了法國學者杜弗傑的洞見：「權力分立的程度，是取決於政黨制度多於憲法條文的規定」。今天陳水扁總統及民進黨不肯尊重憲法所建構的憲政制度，站在在野政黨，也願意遵守憲政體制的立場上，唯有全力展現政治實力，才是落實「雙首長制」的不二法門。
財團法人
國家政策研究基金會
黃耀輝
林建甫
周信佑
紀俊臣
王順民
徐明珠
