機要費、機密費、特別費之研析 - 國家政策研究基金會

一、機要費、機密費、特別費意義不同

機要費、機密費、特別費三者定義有別，依據行政院所訂「中央政府各機關用途別科目分類及執行準表」規定，其意義不同，用途有別。

1.機要費：凡各機關因應執行業務需要，並核定有案之機要費屬之。目前預算科目以機要費編列者僅有總統府「國務機要費」。

民國95年以機要費科目編列預算共有總統府的「國務機要費」以及行政院的「行政機要費」。但96年預算卻將「行政機要費」改成「施政推展連繫費」，但預算說明同為「行政院長前往各基層單位巡視所需慰問金及致贈禮品等經費」，同樣的用途卻改了名稱，耐人尋味。因而目前預算科目以機要費編列者，僅剩「國務機要費」。

國務機要費由來可追溯到民國四、五○年代，當時分為兩筆，稱為「機要費」與「特別費」，六○年代兩者合併稱為「國務機要費」。總統府之「國務機要費」，即屬上列之機要費。依據總統府單位預算所附「歲出計畫提要及分支計畫概況表」所述，係供國家元首依據憲法規定行使職權，相關必要之費用，包括政經建設訪視、軍事訪視、犒賞及獎助、賓客接待與禮品致贈等，依照行政院所頒佈之單位預算執行要點規定，切須依編列標準及支用規定覈實辦理，不得超支。國務機要費之用途別科目是機要費，不是特別費或其他，而且是目前政府所編唯一的機要費項目，有其獨特的編列與執行規則，因此，將之與任何其他預算科目攀附比較，均無意義。

2.機密費：凡因應國防、外交業務實際需要，必須保守機密之費用屬之。按實際需要計列。依照預算按核定數額執行。

所謂的機密預算當然就是不公開的預算，通常在外交部及國防部都編列有相關機密預算。由於是機密費，不必說明用途，事後也不必再提出單據報銷但須簽署領據。預算法第四十條也說明：「單位預算應編入總預算者，在歲入為來源別科目及其數額，在歲出為計畫或業務別科目及其數額。但涉及國家機密者，得分別編列之。」因此，涉及機密外交之經費，應列於本項下。

3.特別費：凡各機關、學校之首長、副首長等人員因公務所需，並經核定有案之特別費屬之。

特別費則是列在「一般行政」中，與人事費等其他費用並列。中央政府總預算編製作業手冊之「用途別預算科目分類定義及計列標準表」規定，凡各機關、學校之首長、副首長等人員因公務所需，並經核定有案之特別費，依實際需要按規定標準計列，於業務費（第1級科目）項下編列特別費（第2級科目）。各機關編列之特別費，於預算執行時規定，應切實依行政院頒標準及支用規定覈實辦理，不得超支。其報支手續，依據行政院（93年4月22日院授主忠字第0930002556A號）函規定，特別費報支手續，仍以檢具原始憑證列報為原則，倘有一部份費用確實無法取得原始憑證時，得依首長、副首長領據列報，但最高以特別費半數為限。如兼任兩個以上機關首長者，僅得選擇其中一個職務列支特別費。

至於編列標準，例如，行政院所頒（95年7月13日院授主實一字第0950004299號函）96年度直轄市預算共同性費用編列基準，即規定北高兩市之特別費，市長每月15至20萬元，副市長5.9至10萬元，一級機關首長5.3萬元，區長2.6萬元，首長官職等列薦任第8職等5000元等。

二、特別費可半數領據列報，機要費則須完整單據，機密費不必單據報銷

特別費部分之報支，依據行政院規定，其報支仍以檢具原始憑證列報為原則，倘有一部分費用確實無法取得原始憑證時，得依首長、副首長領據列報，但最高以特別費半數為限。故審計機關審核各機關首長特別費之開支時，首須檢視其檢具原始憑證結報部分，有無違背預算或有關法令之不當支出。至於以領據列報者，則檢視其是否有逾越上述行政院規定半數之情形。此乃與國務機要費最大不同，亦即國務機要費並無所謂可以比照特別費規定可以半數條領之規定，其必須全數具備原始憑證迨無疑義，此由總統府秘書長民國 86 年 3月致審計部函內稱：「…基於機要費性質特殊，向例以領據結報，憑證由本府自行保管，另設專帳專戶管理…」及總統府秘書長於民國 92 年 3 月 6 日核定「總統府國務機要經費支用程序作業規定」第 4 點規定：「總統府國務機要經費由會計處另設專帳，其原始憑證依會計法等相關法令由專人保管；涉及機密費部分，由總統秘書室指派專人比照辦理」等，足資證明國務機要費必須具備完整單據，並無例外。

96年度中央政府各機關共編列特別費1億7,758萬5千元，首長、副首長等人員之特別費，核屬業務性質，應檢具原始憑證列報，經費報支時，承辦單位應將原始憑證黏貼於支出憑證黏存單並檢附相關證明文件，送會計單位審核，經審核無誤，即據以編製付款憑單或傳票送總務單位彙轉地區支付處或指定之金融機構，逕付受款人。行政院另函規定，倘有一部份費用確實無法取得原始憑證時，得依首長、副首長特別費半數為限，領據列報，貼於支出憑證黏存單，此「領據」即可之彈性作法。而機密費是為因應國防、外交業務實際需要，必須保守機密之費用屬之。機密的預算通常不必說明用途，事後也不必再提出單據報銷。

三、特支費不等於特別費

「特支費」是具人事費性質的，與「特別費」具業務費性質是不一樣的。所得稅法第4條第1項第5款的規定：「公、教、軍、警人員及勞工所領取政府發給之特支費、實物配給或其代金及房租津貼」屬免稅所得。另外財政部76/10/05台財稅第761187694號解釋函令，特支費乃指「主管職務加給」，屬薪資所得性質。故「特支費」與「特別費」不能混為一談。

四、案例分析

1.總統國務機要費

（一）卓榮泰的說法

總統府副秘書長卓榮泰日前在媒體前，解釋SOGO禮券的來源，晃一下手中的發票及單據，說這些揭弊者只放點風聲，媒體就窮追不捨誇大報導。還說弄幾張發票及單據搞得人仰馬翻，整天就只做這件事。結果高檢署查黑中心95年8月7日及8月20日分別傳訊陳水扁夫婦後，兩人對於國務機要費以「假發票報帳」的核銷方式，完全「知悉」與親自「交辦」。查黑中心查扣之國務機要費支出憑證，發現有陳水扁的簽章具名。

（二）國務機要費違反核銷程序。

國務機要費科目係屬業務費，依預算所列項目，主要係辦理包括政經建設訪視、軍事訪視、賓客接待及禮品致贈等所需費用，依規定「國務機要費」絕對不可移為「秘密外交」之用途，否則即為不當「流用預算」，違反預算法並涉嫌圖利或貪污瀆職。國務機要費所有支出，不管是機密或非機密，在金錢使用支出上均有一定的規定與流程，包括事先計畫內容、執行人員、工作內容及支付過程等細節，均須依「標準作業程序」核銷。國務機要費雖歸屬總統所支配，卻絕非一句「秘密外交」就能含糊帶過。

本項支出之不當，以審計部之總決算審核報告說得最清楚：「總統府本94年度「國務機要」科目編列預算經費4,800 萬元，係供國家元首政經建設訪視、軍事訪視、犒賞及獎助、賓客接待及禮品致贈等，執行結果，決算列實支數4,786 萬5,978 元，經本部派員就地查核結果(按：國務機要科目支用原始憑證，因總統府以性質特殊等因，於民國86 年依據審計法第44 條規定，徵得本部同意，留存該府備查)，核有：民國94 年度國務機要經費，計有2,407萬2,000 元支出憑證以機密未便公開為由，未供查核；另有1,277 萬3,165 元支出憑證，經審核結果，核有未詳註用途等情事。以上合計3,684 萬5,165 元支出，核與審計法有關規定未盡相符，經依決算法規定，如數修正其決算，轉列為應付數，再另續予查明處理。」

（三）機要費的發票像雜貨店

國務機要費必須要有單據來報帳，然而這些核報的品目相當誇張，包括珠寶、精品、鐘錶、童書、SOGO禮券、百貨、君悅飯店、國賓飯店均在國務機要費中出現，金額高達數千萬元之譜，而許多發票沒有買受人，就這樣來領國務機要費。依審計部資料所示，單就94年度一年總統府未提供領據的國務機要費有2407萬，用途不明的有1277萬，總計3684萬，占整體國務機要費的78%。

（四）國務機要費竟是唯一執行率100%

主計處95年中央政府半年結算報告提到：總統府主管：預算數為110億9,102萬8,000元，截至6月底止執行數為40億3,352萬8,750元，占分配數52億7,826萬7,000元之76.4％，執行率未達80％，主要係工程案件需跨單位辦理，協調不易，或主體工程未取得使用執照，工程進度未如預期，致影響經費執行。

但主計處所說的執行率偏低的原因，僅是一般建築與設備此科目，其他沒說原因的科目，執行率也是偏低。就只有國務機要費的科目，執行率竟然100%，真是難以置信。總統府整體預算執行率偏低，國務機要費項目卻達100%，總統府應就此點詳細說明，何以半年內可以將國務機要費花到跟預算分配數一毛不差，是否依分配數去進行發票收集，執行率100%更顯示出國務機要費的問題。

1.台北市長特別費

（一）特別費認養馬小九引爭議

馬英九於一九九九年八月一日，參加農委會與台北市建設局舉辦的「真情相約，攜手防疫」活動，認養「馬小九」，並由台北市政府動檢所帶回「馬小九」檢查、驅蟲。當年九月二日，他的太太以為費用已付，才帶回「馬小九」，動檢所則將「馬小九」的帳單九千九百元寄至辦公室。由於幕僚當時認為此行參加公務活動，詢問會計單位是否可報銷單據，會計單位認為可以，才由特別費報銷。

（二）各機關都說合法

馬英九說，這七年來他一直以為太太支付「馬小九」的費用，近日才知道由特別費支付。但領養後的費用應由他自己付，已辦理「支出收回」，自付「馬小九」的費用。政風處表示，馬英九配合政令宣導領養「馬小九」，單據並經審計處審核通過，在法律上符合規定。

行政院長蘇貞昌在立院質詢時，被問到台北市長馬英九領用特別費是否合法時說「沒錯」。他並說，首長特別費規定行之多年，馬英九在內從副總統到校長的六千五百位首長，不論撥入帳戶、領支票或現金，「只要符合規定，都沒有不法」。

行政院主計長許璋瑤也說，蘇揆沒經手錢，都是幕僚處裡。他說，首長特別費用應用於公務相關支出，帳務處理依慣例可領現金、支票或存入帳戶，三慣例均無特別規定可以或不可以。

副審計長林慶隆說：「台北市審計處報告，沒有發現違背預算或有關法令的不當支出，而且已經列入九十四年度台北市政府地方總決算的報告。」審計部表示，根據規定首長特別費的領具，若有無法出示單據的部分，只要金額不超過半數就可以，支用方式可以用支票、匯入個人帳戶或提領現金。和馬英九一樣選擇匯入個人帳戶的還有跟前高雄市長謝長廷，行政院長蘇貞昌則是選擇使用支票。

（三）公布特別費明細？

民進黨籍立委謝欣霓、黃偉哲都希望台北市政府應盡速公布特別費用途，看看是否都用於公益。但全台六千五百位首長使用特別費，依行政院規定，特別費需要使用原始憑證支領，若不易取得，或取得有困難時，首長可以領據方式支領，不需憑證。要是台北市政府迫於政治因素公布，那藍綠所有的立法委員，就可以要求所有的首長特別費全部公開，一場政治鬥爭又難以停止。既然制度定了，就不能因為政治臨時改變，國務機要費及首長特別費是否不法，由審計部來認定。如果立委覺得要公開，可以修改法令，將所有的特別費改成全部要單據且公開，一體適用。

五、建議事項

（一）設立特別費專用帳戶

許多人質疑馬市長的特別費是匯到他個人戶頭，但首長特別費用應用於公務相關支出，帳務處理依慣例可領現金、支票或存入帳戶，三慣例均無特別規定可以或不可以。因此，既然無明文規定，此事件也被議員所質疑，何不修法改成設立專用帳戶，將特別費匯到此戶頭。專門帳戶管理可以免去許多的質疑，更可以清楚的管理好帳目，每個月的分配數若沒使用完，可全數追回或轉贈公益團體，這是積極做法之一。

（二）改成全部要單據

根據規定首長特別費的領具，若有無法出示單據的部分，只要金額不超過半數就可以，但如果對此有意見，懷疑吞為所有，何不趁機將所有的首長特別費改成全部要單據報銷。不過，這又要面對假發票問題。

參考資料：

（1） 95年度中央政府總預算案整體評估報告。立法院預算中心。2006年。

（2）95.09.12審計部新聞稿。審計部。2006年。

（3）立法委員邱毅部落格。http://city.udn.com/v1/blog/index.jsp?uid=chiuyi1。2006年。

（4）95.09.19 PChome政治新聞http://news.pchome.com.tw/politics/cna/20060919/

index-20060919203709180251.html。2006年。

（5）行政院主計處網站。www.dgbas.gov.tw。

（本文刊登於95.10.05中央日報網路報）