李允傑
周信佑 過去長期以來，我國地方政府財政普遍存在的問題有三：一是自有財源偏低，97年縣市自有財源僅5,662億元，歲出卻高達9,217億元，自有財源占歲出比重僅61%；二是人事費占歲出比重過高，支出結構僵化，人事費占了自有財源比例的九成七，目前有十五個縣市的自有財源不夠支付人事費；三是地方政府債務達8,281億元，債務及欠款負擔沉重，導致地方政府莫不積極爭取較多中央經費補助，而屢屢產生不平之鳴。
為改善地方財政困境，財政部研擬的財劃法修正草案，將營業稅減除稽徵經費及依法提撥之統一發票給獎獎金後的全數、菸酒稅減除稽徵經費及直接分成的其餘收入及所得稅一定比例都將納入中央統籌稅款，以97年預算數推估，中央將可釋出近一千億元的財源。然而，把給地方的餅做大，只能部分解決地方政府自有財源偏低的問題，人事費比重過高與地方債務沉重的老問題依然存在。
因此，財劃法的修訂應與國土規劃的設計相連結。縣市改制升格的原始宗旨是為了要透過縣市合併強化跨域治理的能量，發揮規模經濟綜效，提高行政效率，減少行政成本。但大多數縣市爭取升格往往存在一種財政幻覺，認為升格後「錢」可以增加，「人」也可以增加，地方拼命搶錢搶人的財政後果卻可能與改制升格的原意背道而馳。
地方政府財政困境的主因，在於實質收入無法配合支出需求同步成長，致財政收支差短擴增﹔加上中央沒有足夠誘因促使各縣（市）主動開闢財源，以及各縣（市）自然環境不同，工商發展情況有別，而形成稅源分配嚴重不均現象。未來五個直轄市正式升格後，若缺乏配套措施，地方財政恐更加惡化。因此，財劃法的修訂應強化地方跨域治理與財政努力的誘因機制。
財劃法的修訂的方向應同時改善自有財源偏低、人事費比例過高、債務及欠款負擔沉重等老問題，並配合地方制度法，讓國土資源作合理配置及有效利用，確保區域均衡發展，降低各級政府間垂直與水平的財政差異。除此之外，財劃法應提出透明化的分配公式入法，避免未來逐年檢討修正，使地方「錢」、「權」之權利義務相稱，滿足地方基本財政需求，增加地方財政自主性。
過去地方政府往往基於選票考量，對於開闢地方自治財源大多消極。今後應將「財政努力績效」列為統籌分配稅款之分配指標。財政努力不外乎「開源」與「節流」。在開源方面，可先從增加非稅課收入與地價稅合理化著手；對於努力開闢自治財源以提升財政自主程度之地方政府，在分配時應優予考量。在節流方面，可透過專案補助，鼓勵升格後新直轄市的人事預算支出採漸進式調降，透過成立跨域組織機構的整併，逐步精簡組織員額，共同提供公共服務，讓人事費減少，達到「一加一小於二」的降低成本效果。
此外，在增加地方自主財源的同時，中央政府也應相對要求地方政府嚴守財政紀律，不應再有「虛收實支」、「以短債支應長債」不當財務作為的現象。除了落實績效預算制度外，對於地方政府違反限定用途、不負擔應負之經費時，得暫停撥付中央統籌分配稅款或以其獲配之該稅款扣減抵充。對於縣市合併之後地方債務餘額減少者，財劃法亦應以增加補助作為誘因機制。
我們期待地方政府與中央政府能夠建立夥伴關係，落實跨域治理的理念，讓縣市改制升格與財劃法的改革成為我國地方財政脫胎換骨的重要推手。
(本文僅代表作者個人意見)
(本文刊載於2009年8 月4日NOWnews論壇)
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