選舉制度的改革,固然是國會改革的根本所在。但欲採取多數學者所推崇的德、日混合制,則須經修憲程序,修憲門檻而極高,須有立法委員三分之二以上出席,及出席委員四分之三以上同意。如此通過的修憲案,尚須經任務型國大代表三分之二同意,始能正式生效,若非各黨有高度共識,這個高難度的修憲門檻不易跨越。
其實改革國會,不一定非修憲不可,祗要立法委員三分之一以上出席及出席委員過半數同意,修改國會相關法律,亦可達到一定程度的改革效果。例如,若能修改立法院組織法第十一條,使立院常委會變成類似美國國會的專家性常委會,應有助於立法院立法品質的提昇,並將爭議儘量在常委會解決,以免在院會中爭論不休,妨礙立法效率。
目前立法院常委會依自由登記逾額抽籤的方式組成,無法形成專家性常委會,過去被公認的立法院預算問題專業立委,在預算委員會抽籤時,因手氣欠佳,被迫離開預委會,新科立委因手氣好,反而能如願加入。這種反知識、反專業的方式,實應盡速改善,改善之道,厥為仿效美國,改採政黨比例與資深優先原則。
所謂政黨比例原則,意謂各黨在常委會的委員人數,應與院會各黨立委人數成正比。此一原則可以透過政黨協商,先依各黨在院會之席次比例,分配各黨在各委員會之名額,再進行各黨黨內協調,以確定各黨加入各委員會之名單,然後將名單送交院長,再由院長將各委員會全體名單交付院會以包裹表決方式,作形式上的通過。少數立委若為私利,拒絕接受院會的多數決定,自然會受到同儕的鄙視與疏離。如果政黨配合,再加以黨紀制裁、多數決的民主正當性機制,應可發揮有效的強制作用。
所謂資深優先制度,主要是指連任的立委有優先留駐原屬委員會之權利,及長期固守某一常委會之多數黨委員,有優先擔任委員會主席之機會。新當選的新科立委只能在資深立委分配之餘,尚有餘額時,才能向黨團聲請加入其偏愛之委員會。若有多位新科立委競相爭取加入相同委員會而有逾額情形,仍應依政黨協商,黨內協調,及多數決方式來解決。
政黨比例原則,較能避免我國不成比例的弊病。過去立法院曾有在野黨佔多數的常委會,按在野立場修改政府所提之法案,但於院會審議時,執政黨佔多數的院會又予推翻,恢復政府所提之原案,有時甚至為此引發激烈衝突。如此,常委會不僅不能為院會分勞解紛,節省時間,反而製造問題。若按政黨比例原則,常委會的政黨結構即能與院會的政黨結構成正比,委員會多數所通過的法案,自然較易獲得院會多數的支持,同時少數的反對意見已在常委會充分表達發洩,自然較能接受角力失敗的結果,故而可減少院會的爭論或衝突。
資深制度有助於常委會委員常駐同一委員會,關注同類政策法案使其成為某類政策的專家。如外交委員會成員,為有效審查外交法案,通常須設法吸收外交事務資訊,國際政治知識,經過數個會期,自然成為立法院中外交問題專家。經過立法院中外交專家們審查通過的法案,在院會中應該較能受到其他立委的尊重。同樣地各常設委員會若均為某類政策法案的專家所組成,則常委會通過的法案,在院會亦應比較容易通過。因而不僅有相關專家為立法品質把關,同時亦有助於院會立法效率的提昇。
固然國會改革非常委會單一組織的改革即能竟其功,且常委會祗是組成方式的改變,亦未必即能全面提昇常委會與院會的立法功能。但無可否認,建立專家委員會性質的常設委員會,是改進立法院立法效率及立法品質必不可少的重要步驟。立委若真有改革國會的誠意,應先從容易改革的部分入手。
當然,欲使常委會具有專家委員會的功能,亦非祗是改變組成方式即可完成,尚須有其他的配套制度,諸如三位召集委員制,應改為一位主席制,立委個人助理應有資格限制,以協助立委專業能力;此外,在議事運作,黨團協商,調閱與公聽制度等方面,尚有若干規定須配合調整,但限於篇幅,無法在此一一討論,容後再談。
(本評論代表作者個人之意見)