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國土計畫法分析及立法建議

國土計畫法分析及立法建議

國政評論 內政

作者: 謝宇程 ( 2009年9月2日 14:10)
關鍵字:八八水災 國土計畫法 國土復育條例

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今年(98年)八八水災在台灣中南部造成重大災情,鳳仙鄉、六龜鄉等山區聚落受創尤其嚴重。面對如此重大災情,國人再次省思我國土地開發利用之根本規劃。在此聲浪之中,「國土計畫法」之立法,再次受到重視。概括而言,國土計畫法乃是基於環保永續的觀點,對我國國土利用提出總體規劃。然而,國土計畫法草案,在96年由內政部營建署提出後,因對於開發建設造成許多限制,受到多方反對,至今未能完成立法。在八八水災造成我國重大傷亡及損失之後,遭到擱置的國土計畫法值得再次加以檢視,並檢討其立法內涵為何、是否確實足以保障台灣的永續發展,並且又應如何推動立法。以下,試針對國土計畫法,提出分析:

一、國土計畫法立法目的:促進國土資源合理配置,以有效保育自然環境、滿足經濟及社會文化發展之需要,提升生活環境品質,並確保國土永續及均衡發展(第1條)。

二、國土計畫法重要內涵:

1. 將訂定全國國土計畫、都會區域計畫,及特定區域計畫,並依此制定各部門綱要計畫、修改相關法令。

2. 設定上述全國國土計畫、都會區域計畫,及特定區域計畫之訂定的原則。

3. 將全國國土劃分成三個功能分區:農業發展地區、國土保育地區、城鄉發展地區,並設計不同的開發規範。

三、國土計畫法效益評估:

1. 雖現有區域計畫法,但該法確實在觀念和規模上,較為老舊而狹礙:與國土計畫法功能相近的現存法規,乃是民國六十三年公布的區域計畫法,該法雖於八十九年曾加以修訂,然該法的重要精神及內涵,仍然重於開發及建設,而非目前需求孔急的保育及永續。若將區域計畫法全面翻修,其工程之浩大,也許確實與另立新法不相上下。是以,另立國土計畫法,以對應我國國土保育之需求,確實有其必要。

2. 該法之成效,仍取決於全國國土計畫、都會區域計畫,及特定區域計畫之內容:在國土計畫法之中,僅針對各種國土規劃,加以原則性的規範。至於各地區將被劃歸的功能,以及其保護措施,都將在各特定計畫之中加以規範。甚至,本法制定後,相關子法設立、至計畫頒定及執行,需要六年以上的時間。是以,國土計畫法這部國土規劃的「根本大法」訂定之後,是否有實際效益,仍十分難說;即使有,也可能要十年以上才看得出來。

3. 未對於「國土保育地區」、「農業發展地區」之劃歸條件,加以明確規定:本法涉及的議題層面雖然繁浩,但其實化繁為簡,則只是一個問題:到底哪些地區開發應予限制,而限制程度又如何。96年國土計畫法草案不但將這兩個重大問題的認定都留給後續計畫,甚至連劃歸原則也付之闕如。缺乏相關認定條件,使規劃最後結果更難以預測,可能減少民間及學術界的支持,但造成許多可能關係人(尤其是開發商)都站在反對的態度。

4. 對於後續計畫之規劃程序,提供相當嚴密的建議,並融入審議式民主的特色:本法之中,對於後續計畫設立,提供相當充分的程序原則。例如第十四條「邀集專家、學者、人民團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見,並作成紀錄,作為擬訂計畫之參考」,從相關條文看得出來,政府積極將審議式民主的元素融入其中。雖然審議式民主,允許更多一般民眾、民間團體發表意見,但企業及開發業者也將有更多干預立法的空間。

四、立法及推動建議:

1. 與國土復育條例合併立法,並制定周延的過渡及配套條款:國土復育計畫,本身就可以說是廣泛國土計畫中的一部分。內政部將兩法合併立法,可謂合宜。然而本法擬訂至核定公告實施期間初估至少需六年,實是長期規劃。六年的時間中,如何積極制定子法、相關計畫,如何解決產權及使用爭議,加速此法令之推行,實需定立明確的步驟及計畫。

2. 更多重視溝通補償、遷居後安頓照顧的方案:在山區、地質脆弱地帶居住者,許多是原住民或是經濟困頓的民眾;也有不少開發商,利用山區土地經營農業或是觀光。若未有充足的溝通、補償,後者將對本法加以抵制;若未有遷居、安頓的合理計畫,則前者之生存將陷入困境,並可能極力阻撓後續執行作為。

3. 景觀綱要計畫、防災綱要計畫之內容及必要性可以再加考量:在96年版的國土計畫法草案之中,各規模的國土計畫都要研擬國土防災綱要計畫及景觀綱要計畫。然《災害防救法》之中,已要求各層級政府制定災害防救計畫,是否與前者相互重複,則有待斟酌。另外,景觀綱要計畫之內涵,在該草案之中並未詳述,是以其可能性及必要性甚難評估,是以,也需在此法中補充相關說明。

4. 規劃權限宜集於中央,並將賦予地方更多執行之能力:台灣幅員規模不算大,是否有必要一縣市制定一套國土計劃,實需考量。並且,台灣近年來經歷行政區劃之調整,地方規劃之事務,在行政區劃過程中更形不穩定。再者,中央政府有經濟部中央地質調查所等研究機構協助,對於原則性事務規劃能力較強,也較不易受地方開發勢力的干預。是以,實宜將更多原則性規範交由中央規劃,並由地方政府負責勘察及認定,最後再由中央政府監督。

5. 對於國土功能分區之原則,應提供更多明確說明:國土功能分區將會是國土計畫法最核心重要的環節。保育區域是否合理認定,將決定國土規劃成敗。為避免執行單位受到業者或土地擁有者之干預,可將國土功能分區原則定得更加明確;如果不適合在本法修文中定出,則可以在施行細則之中加以制定。

(本評論代表作者個人之意見)

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